几亿人的“养老钱”等来新改革！不是简单合并，是国家要动真格了

2026年7月，人社部发布《人力资源和社会保障事业发展“十五五”规划》，养老保险司负责人围绕优化职工养老保险制度专门做了解读。这份文件的措辞很克制，但内容分量不轻。“完善并落实基本养老保险全国统筹制度”“稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄”“全面推开个人养老金制度”——三句话，对应着三件大事。

很多人看到“全国统筹”四个字，第一反应是“把各地的养老金合到一起发”。这个理解不能说错，但远远不够。2026年的改革动作，远比“合并”要复杂得多，也彻底得多。

全国统筹的真正含义：从“调剂”到“统收统支”还有多远

自2022年1月企业职工基本养老保险全国统筹正式启动以来，改革在统一参保和领取方案、健全中央调剂机制、明晰央地责任等方面取得了实质性进展。但目前的全国统筹本质上仍是“省际余缺调剂”模式——当期结余的省份上缴一部分结余，补贴给当期有缺口的省份。

这距离真正意义上的“统收统支”还有一段路。全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成的判断是，“十五五”期间职工基本养老保险应当实现标准化的全国统筹，包括统一缴费基数计算口径、统一待遇计发办法、统一基金收支管理。

为什么这一步非走不可？因为劳动力在跨省流动，但社保关系的转移接续一直是个痛点。一个人在广东缴了十年社保，回湖南工作五年，退休时养老金的计算方式、待遇水平可能因为两地的缴费基数口径不同而出现偏差。全国统筹一旦实现标准化，这种“换个地方就吃亏”的情况才能从根子上解决。

2026年的中央调剂比例已从3.8%提高到4%，全年跨省调剂基金规模达到1768亿元。调剂比例提高意味着全国统筹的力度在加大，但距离“统收统支”仍有距离。有研究建议将调剂比例提高到4.5%以达到最优调剂效果，过高的比例反而会导致不公平的逆向调节。这说明全国统筹是一个精细活，不是简单地把钱从富省搬到穷省。

个人养老金的真问题：1.5亿开户，七成是“休眠账户”

个人养老金制度自2024年12月推向全国以来，开户数量增长很快。截至2026年，开户数已突破1.5亿户，累计缴费超千亿元，供给超千款产品。

但把数据拆开看，问题就出来了。在1.5亿个账户中，只开户不缴费的休眠账户占比约70%，真正完成“开户—缴费—投资”完整闭环的比例估计不足三成，人均年缴存仅约3000元，远低于每年12000元的缴存上限。

开户数好看，缴存数据冷清，这个局面说明一个现实：制度设计的方向是对的，但让普通人把真金白银放进一个几十年后才能取出来的账户里，光靠税收递延的吸引力还不够。

2026年的政策调整正在回应这个问题。领取条件方面，在原有“达到退休年龄、完全丧失劳动能力、出国定居”三种情形之外，新增了三种提前领取的条件：本人或配偶、未成年子女在申请前12个月内发生的与基本医保相关的医药费用支出，扣除医保报销后个人负担累计超过本省上一年度居民人均可支配收入的；申请前2年内领取失业保险金累计达到12个月的；正在领取城乡最低生活保障金的。

这个调整的方向很清楚：个人养老金不能只是一个“退休后才能碰”的封闭账户，它需要在参保人遇到重大生活困难时提供弹性支持。制度的公信力不是靠宣传建立的，是靠“在需要的时候能用得上”建立的。

产品端也在扩容。截至2026年上半年末，个人养老金基金名录已扩容至321只，从最早的养老目标FOF扩展到指数基金，再到2026年9月首批“固收+”类产品正式纳入，产品谱系从保守到进取实现了全风险梯度覆盖。首批纳入的26只“固收+”产品涵盖偏债混合基金和二级债基，权益仓位控制在5%至30%之间，为风险偏好较低的投资者提供了波动更小的选择。

延迟退休和基金投资：两条腿走路

延迟退休方面，从2030年1月1日起，职工按月领取基本养老金的最低缴费年限将由十五年逐步提高至二十年。同时，弹性退休机制已经落地：达到最低缴费年限的职工，可以自愿选择弹性提前退休，提前时间不超过3年，但不得低于原法定退休年龄；也可以与单位协商一致后弹性延迟退休，延迟时间最长不超过3年。

这里有一个容易被忽略的信号：延迟退休的政策目标不只是“缓解养老金支出压力”，郑功成在多个场合强调过，延迟退休更主要的是适应人均寿命持续延长需要调整人生周期，受教育年限持续延长需要更好地发挥人力资本投资的效用。换句话说，让一个受过十五年教育的人在五十岁就退休，本身就是人力资本的浪费。

基金投资运营方面，截至2025年底，基本养老保险基金委托投资规模达到2.98万亿元，2026年突破3万亿元已是大势所趋。2025年度养老基金投资收益率达到5.76%，资产总额35206.99亿元。同时，中央层面已划转国有资本权益2.31万亿元充实社保基金，全国社保基金积累权益3.34万亿元。

这些数字加在一起，指向一个基本判断：养老金的“家底”是厚的，但厚的家底需要更高效的运营来保值增值。委托投资规模的扩大、投资运营政策的完善、信息披露和绩效评价机制的健全，都是在为这个目标铺路。

几亿人的养老钱，动真格的方向在哪里

截至2026年9月底，全国基本养老保险参保人数达到10.79亿人，三项社会保险基金累计结余11.2万亿元。这两个数字放在一起看，一个直观的感受是：覆盖面够广、结余够厚。

但更深层的问题是结构性的。第一支柱独大，基本养老保险基金累计结余约8.7万亿元，覆盖10.76亿人；第二支柱企业年金积累基金4.2万亿元，但参加职工仅约3343万人，占城镇就业人口约6.4%；第三支柱个人养老金开户超1.5亿户，但缴存冷清。

郑功成在第七届全国养老金发展论坛上提出，应坚持公共养老金的制度属性，以“补低扶弱、缩小差距”为政策取向，加快推进政策统一和全国统筹，在基本养老保险制度成熟定型的基础上理性发展多层次养老保险体系。

这个判断抓住了问题的核心。几亿人的养老钱，最根本的保障还是第一支柱。全国统筹能不能从“调剂”走到“统收统支”，个人养老金能不能从“开户热”走到“缴存热”，延迟退休能不能从“政策落地”走到“配套完善”——这三件事的进展，将决定未来十年中国养老保障体系的成色。2026年释放的信号是明确的：改革不再停留在方案设计阶段，而是进入了执行和落地的深水区。