北大光华EMBA大师课堂 | 周黎安：《大一统的制度密码》

因思想·而光华

2026年10月11日，北大光华EMBA主办的“未名之约，光华启程”开放日活动成功举办。本次活动特邀北京大学光华管理学院应用经济学系教授周黎安作“大师课堂”专题分享。周黎安以他十年磨一剑的新著《大一统的制度密码：行政发包制与国家治理》为主题，带领在场听众展开了一场贯通历史与现实的制度思辨。

活动现场不仅有在读同学、校友，也吸引了众多关注北大光华EMBA的企业家朋友。大家共聚一堂，在经验分享与思想碰撞中，对北大光华EMBA的学术底蕴与学习价值有了更具体的感知。

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期待与更多同行者在光华相遇，

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大师课堂

周黎安围绕中国大一统结构如何在经济形态不断变革中保持稳定性的主题展开，探讨行政发包制、治理不可能三角及数字时代下的重构走向，旨在揭示前现代国家形态跨越生产力变革保持稳定的奥秘。

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行政发包制与大一统

周黎安首先从一个历史事实切入：古埃及、波斯、罗马等文明古国多已消亡，欧洲历经战争也未形成统一的国家形态，唯独中国从秦至今两千多年，虽时有分裂，最终归于统一，基本架构保持稳定。他引用李泽厚之问：“中国何以发展成如此巨大的‘时空实体’，并且能够在如此长久的历史过程中持续存在？”由此引出更核心的问题：一个形成于前现代的国家形态，何以能包容小农经济、计划经济、市场化、全球化乃至数字化等多次生产力变革，而自身架构未发生根本改变？这就是“千年老瓶装新酒”的问题。

答案指向“行政发包制”。这一概念最早在2008年《转型中的地方政府》中提出，指在上下具有权力等级关系的行动者之间，嵌入“发包—承包”关系。行政发包制镶嵌在上下级权力关系中，上级把目标包给下级，不是按市场对价平等交换，而是带有责任下沉与结果导向的要求。

周黎安指出，行政发包制是相机性放权而非制度化授权，是预算内外二元体系而非全口径预算控制，是人格化、结果导向的无限责任而非职业化、程序导向的尽职免责。它消解了统一与放权、单一制与联邦制等二元对立，是一个兼具多重特性的组织概念。

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治理不可能三角

在行政发包制基础上，周黎安提出“治理不可能三角”：刚性治理目标、刚性（有限）治理资源与刚性规则约束三者不可同时兼得。委托人不能既要求代理人严格遵守规则和程序，又只给有限预算，还要求完成刚性且挑战性的目标。“既要，也要”可以，但不能“既要，也要，还要”。三个刚性要求只能追求两个，第三个必须保持开放。

这一框架也帮助理解法治化进程：法治化、规范化、制度化是成本昂贵的治理模式，必须伴随目标刚性下降或预算资源扩大，否则单方面推进将遇阻力或变形。对企业管理者而言，组织领导者的战略判断就是根据发展阶段，守住两个角，开放一个角，知道什么必须刚性，什么可以弹性。

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数字时代的重构与走向

数字时代，行政发包制正在升级。北京“接诉即办”、上海“一网统管”等数字平台，将市民诉求化为“工单”，经算法派发、限时处理、反馈闭环，形成新的“发包操作系统”。信息更加透明，考核更加可追溯，任务颗粒化实现了精准派单。

但挑战同样存在：事前控制与事后控制同时强化，形成高张力均衡。其可持续性取决于财政、数据和制度支撑三个条件的耦合。当某一条件无法支撑张力分配时，均衡可能向科层化回收或结构性回摆。现代国家治理的核心问题，不是消除张力，而是管理张力。

周黎安最后总结，本书的价值在于“一本书，一个概念，贯通古今中外，回答一个大问题”。从清代到数字时代，一条连续的时间轴显示了行政发包制的韧性与适变性。这不是制度史，而是治理逻辑史。它从中国经验出发，引申出具有一般性的组织逻辑，突破了单一文明标准的局限。制度形式始终在变，不变的是行政发包制的深层逻辑——关于组织权力、分配责任和管控风险的智慧。

校友共读

在周黎安教授正式开讲之前，现场还进行了一场校友共读。北大光华EMBA149班、国信国际工程咨询集团股份有限公司研究院副院长陈亮和北大光华EMBA188班、德林控股集团有限公司执行董事艾奎宇两位校友，先后分享了阅读周黎安教授著作的感受。他们深受书中理论启发，分别结合自身在工程咨询与金融投资领域的实践，畅谈制度逻辑如何影响地方政府行为与企业战略选择。

陈亮：《从要素竞争到治理能力竞争》

作为周黎安教授的学生，北大光华EMBA149班学员、国信国际工程咨询集团股份有限公司研究院副院长陈亮以《从要素竞争到治理能力竞争》为题，结合二十余年政府投资管理与产业政策研究经历，分享了学习周黎安教授新书《大一统的制度密码》的体会，以及对北京市产业政策重构的实践思考。

陈亮表示，过去开展政府咨询，更多关注政策如何落地、资金如何安排、项目如何推进。重新学习周黎安教授关于行政发包制的理论后，他更加重视地方政府行为背后的权力配置、激励机制和监督评价，并尝试运用书中提出的“治理不可能三角”分析创新发展任务中的制度约束与现实矛盾。他认为，在全国统一大市场建设和高质量发展背景下，地方政府竞争的重点正在发生变化，如何从传统的要素竞争走向治理能力竞争，是当前产业政策研究中值得深入探讨的重要问题。

他以北京产业政策重构研究为例，提出了一个值得思考的问题：当研发在北京、制造在外地、产品面向全国市场时，地方产业治理的绩效究竟应该如何衡量？北京集聚了大量总部企业、科研机构和创新平台，企业研发、生产、销售等环节往往跨区域布局。现有地区生产总值、工业产值和税收等属地统计指标各有其核算规则，但难以完整反映跨区域创新协同和产业公共服务所创造的综合价值。对此，他结合周黎安教授关于行政发包制及政府与市场关系的研究，提出“两个竞争、一个反馈”的分析框架：地方政府之间更加注重治理能力竞争，企业在全国统一大市场中开展公平竞争，市场结果反过来检验和校正地方产业政策。

在此基础上，陈亮进一步结合具身智能等新兴产业的真实应用场景、产业中试平台建设，以及乡村CEO等基层运营模式，讨论地方政府如何通过授权、激励与监督机制的有效配合，组织创新探索、促进资源协同，并形成具有长期价值的产业公共服务能力。他认为，一些跨周期、跨区域的公共服务和创新活动，其成效往往难以通过短期项目指标充分体现，这对地方政府的绩效评价和责任机制提出了新的研究课题。

分享最后，陈亮向周黎安教授请教：面对越来越多具有创新性、跨区域性和长期性的发展任务，如何完善行政发包制中的授权、激励与监督机制，让地方政府有动力持续做好短期不易显现、长期真正有价值的事？

他表示，对于正在探索企业未来增长方向的北大光华EMBA同学而言，《大一统的制度密码》提供了理解中国制度运行、地方政府行为与产业发展环境的重要视角。读懂制度运行的逻辑，有助于看清产业变革的方向，在不断变化的市场环境中识别新的发展机会，探索企业未来的增长曲线。

从周黎安教授的理论框架出发，结合北京产业政策重构的实践观察，陈亮将多年政府咨询工作中遇到的现实问题带入学术讨论，也让这场读书分享进一步延伸到产业治理与企业发展之间的深层联系。

艾奎宇：

《从内地行政发包到香港特区治理》

随后，北大光华EMBA188班、德林控股集团有限公司执行董事艾奎宇也进行了阅读分享。作为周黎安教授的学生，他以《从内地行政发包到香港特区治理》为题，结合自己曾在中央电视台工作十一年，后又在香港深耕金融十年的经历，展开了一场跨制度的观察。

艾奎宇坦言，拿到这本七百多页的著作后，他第一时间开始学习。周黎安教授以数据和理论回答了他心中长久萦绕的问题：中国的治理逻辑是否只是改革开放的产物？为什么大一统文明历经王朝更迭、计划经济、市场化到数字化，仍能保持极大韧性？这些问题也常在香港和海外被问起。

他分享的核心启发是：中国大一统治理的智慧是“顶层集权定底线，分层发包给弹性”的动态平衡。这套逻辑不仅解释了中国千年治理与改革开放奇迹，也让人读懂中央与香港特区的治理关系。他认为，动态的行政发包是中国大一统文明延续数千年的底层制度密码。

艾奎宇分享了两点收获：第一，读懂了香港特区金融定位的底层逻辑：内地金融更注重合规、稳健与普惠，香港则是国家特意保留的高度市场化制度试验田和对外接口。第二，看懂了央港之间的动态平衡。行政发包制不是一成不变的，而是在集权与放权之间动态平衡，根据时代发展和风险变化不断调整。一收一放之间，不是治理上的变动，而是大国治理的精准适配。

最后，他谈到，这本书最珍贵的价值不只是梳理千年制度演变，更在于回答一个跨时代的问题：在数字化、科技化浪潮到来之后，中央与地方将以何种方式再次合作？这种适配能否适应中国未来的发展？这些问题，值得每一位关心国家治理与香港特区未来的人认真思考。

整场分享在周黎安教授贯通古今的讲述与两位校友的实践回应中走向尾声。这场大师课堂呈现的不只是一本书的框架，更是一种理解中国治理的方式：不急于用非此即彼的概念去裁剪现实，而是在集权与分权、规则与弹性、目标与资源之间，看见动态平衡的智慧。

对在场的企业家与管理者而言，这套逻辑同样值得带回自己的组织：任何组织都无法同时满足所有刚性要求，真正的管理，是在不同阶段做出清醒的取舍，知道什么必须守住，什么可以放开。正如周黎安教授所言，现代国家治理的核心问题不是如何消除张力，而是如何管理张力。

从燕园出发，光华EMBA希望带给每一位参与者的，不只是知识本身，更是一种理解时代、审视现实、反观自身的思想能力。当历史与当下彼此呼应，这场关于大一统制度密码的探索，也便成为每一位光华人重新理解中国、重新理解治理、重新理解自身位置的一次启程。

讲者简介

周黎安，国家文科一级教授，北京大学博雅讲席教授，光华管理学院经济学教授，北京大学“十佳教师”，教育部“长江学者”特聘教授，北京市优秀教师，现任北京大学经济与管理学部主任，第十四届全国政协委员。1988年和1991年分别获得北京大学经济学学士和硕士学位；2002年获得美国斯坦福大学经济学博士学位。研究领域主要涉及政治经济学、产业组织、经济转型与发展。在国内外一流经济学和管理学期刊发表论文60余篇，2017年出版专著《转型中的地方政府：官员激励与治理（第二版）》。在官员晋升激励与行为、政府治理等方面进行了开创性研究，在国内外学术界产生了广泛影响。

来源丨北大光华EMBA项目

审阅丨塔娜