“828新政”北上广深杭津汉实施细则比较

导语

2026年8月28日，住房城乡建设部、自然资源部、金融监管总局印发《关于完善商品住房销售制度的通知》（建房规〔2026〕3号）。此后近半个月，七城陆续出台实施细则：北京9月24日首发，上海9月28日、广州9月30日跟进，武汉10月1日发布，成为首个落地的二线城市，天津10月10日、杭州与深圳均于10月15日出台。

七城细则在三条底线上高度一致：新出让土地项目实行预售的须主体结构封顶，预售资金全额、全过程监管，以8月28日为界新老划断。差异主要集中于执行层面。本报告围绕三个方面展开：七城细则的差异所在、差异的成因，以及对尚未出台细则城市的借鉴。

01

COMPARISON

七城细则差异对比矩阵

七城文件的框架相近，多为“预售管理、现房销售、主办银行、融资支持、土地供应、政策协同”六个或七个部分，条款差异集中在六个维度：过渡期松紧、封顶认定口径、现房定金上限、资金释放机制、土地缴付期限与特色条款。各维度差异汇总如下图所示。

图1　七城实施细则差异对比矩阵

数据来源：克而瑞研究中心整理。

六个维度中，过渡期松紧与资金释放机制的差异最为突出：前者自“一档至2027年底”至“两档至2028年底”不等；后者则分别采取按节点支取、点对点直拨、保函置换，或并表管理而不另设机制。以下逐项说明。

（一）预售门槛：同为封顶，认定差别不小

七城均要求2026年8月28日后新发布出让公告的项目，申请预售须单体建筑完成主体结构封顶，差异在认定与证明方式。北京口径最细：封顶指“楼栋顶板及楼顶构筑物、配套设施完成混凝土浇筑”，并须由建设、勘察、设计、施工、监理五方出具签字盖章的《主体结构分部工程验收记录》；武汉要求“完成屋面结构层混凝土浇筑”，且须经项目所在区住房管理部门现场核查确认达到封顶形象进度，将认定落到现场核查。上海、天津、广州、杭州沿用上位文件口径，未再细化；深圳要求“完成屋面层结构混凝土浇筑”并提交五方《主体结构分部工程质量验收记录》。仅就封顶环节而言，京、汉、深三地证明要求较严，其余四城从简。

（二）资金监管：底线一致，解除节点与释放机制各异

七城共同底线是全额、全过程监管，首付款、按揭等购房款全部进入监管账户，差异集中在解除节点与释放机制两端。

解除节点上：北京为联合验收后解除，上海为综合竣工验收后解除；广州为竣工验收备案、水电气等配套交付、居住区独立配套公服验收“三项齐全”后，由监管机构留存一定额度再解除，完成房屋首次登记后注销账户；天津要求竣工验收、水电气热配套具备交付条件且“取得验收合格意见”后方可解除，是七城中唯一把“合格意见”写入解除条件的；武汉、杭州为竣工验收（竣备）、水电气（热）等配套具备交付条件后解除；深圳为联合竣工验收备案、水电气等配套设施具备交付条件后解除。

释放机制上：天津针对在途项目设定重点监管额度，超额度部分经区级审核后直接拨付至施工企业、材料设备供应商、农民工工资专用账户等交易对象账户，点对点释放；北京对超重点监管额度的资金可申请支取，由区级住建（房管）部门审核；武汉是已发文城市中唯一明确保函置换的——符合条件的在途项目可申请保函置换监管额度内资金，置换金额不超过确保竣工交付所需资金额度的30%，置换后留存不低于70%；广州对在途项目同样设重点监管额度，覆盖全部剩余工程建设费用；杭州的特殊之处在于监管范围：预售项目的定金与首付款、按揭等一并列入应全额存入监管账户的购房资金，两条口径并表管理；深圳未单设释放机制，设定监管额度、按节点解除。

需说明的是，无论是预售资金还是现房定金，进的都是监管账户，按节点或交付条件解冻，封顶前房企并不能自由支配。

（三）过渡期安排：差别最大的一项

“8月28日前已取得建设工程规划许可证的项目按原政策执行”是七城共同底线，差异在于过渡安排的宽窄。

过渡范围：七城对“已取得土地、尚未取得规划许可”的在途项目均设置了至2027年底的过渡安排，前提一致，即区政府确保按时建成交付、加强资金监管、报上级备案。过渡期延伸至2028年底的仅武汉、杭州：武汉针对历史遗留问题项目（经存量盘活重新签订土地出让合同），并对智能建造试点、装配式建筑项目（2026年底前取得规划与施工两证）单独放行；杭州为历史遗留问题项目单独设档，同样延伸至2028年底。

特殊安排：上海明确将预售条件与资金监管分开处理，即8月28日前已发布出让公告、此后取得土地的项目，2027年底前预售条件可按原政策执行，但资金监管须执行新规；同时上海对历史遗留问题项目仅表示“另行研究”，尚未明确过渡路径。北京则将历史遗留项目交由区政府评估风险后按在途项目处理。深圳采取“原则上新政策、例外可原条件”的过渡思路：8月28日前已取得土地但尚未取得规划许可的在途项目，经各区确认可按时交付、报市住房建设局备案的，2027年12月31日前仍可按原条件申请预售；“三旧”改造等历史遗留项目则另行研究。

（四）现房销售与定金上限：1%到5%的梯度

七城均要求8月28日后新出让公告项目优先选择现房销售，天津额外明确“其他商品住房项目鼓励实行现房销售”。备案前置略有差别：北京、上海、武汉、天津、深圳要求完成不动产（房屋）首次登记后编制现房销售方案报备（深圳另要求房屋及建设用地使用权无抵押、查封）；广州以竣工验收备案、配套交付、公服验收为备案节点，首次登记作为鼓励项；杭州按取得土地时点分档——8月28日前取得土地的仍按竣工备案节点备案，之后取得土地的须竣备且具备交付条件后备案。武汉、杭州还对抵押房屋销售作出专门安排：须经抵押权人同意、公示抵押状况并承诺注销期限，注销后方可完成合同备案。

定金上限是七城差异最为明确的量化指标：北京不超过总房价款的1%，上海、深圳一般不超过3%，广州、天津、杭州不超过5%，武汉原则上不超过5%。措辞上亦有区分，北京、上海、深圳为“一般（不超过）”的柔性表述，广州、天津、杭州为硬性上限，武汉为“原则上不超过”的弹性表述。

定金监管方式七城基本一致：全额存入定金监管账户、监管期间不得使用，房屋具备交付条件后解除。差异主要在解除节点的细化程度：天津以取得住宅商品房准许交付使用证为解除条件，广州以竣备、配套交付、公服验收“三项齐全”为解除条件。北京、上海、深圳还明确，房企违约不能按期交房的，购房人有权解除定金合同。

（五）土地款缴付与特色条款

土地款缴付是“细则让利”最为集中之处，余款缴付期限形成三档：两年档——北京、杭州，首付款30个自然日内不低于50%，余款两年内缴清、不计利息；“1+1”档——上海、天津、广州、深圳，余款一年内缴清，按规定程序决策后可再延一年（广州强调“结合具体项目和市场情况”、延长期不超过一年；深圳特殊项目经集体决策可延至两年）；居中档——武汉，剩余价款按合同约定在建设周期内分期，半年内不低于50%，余款一年内缴清、最长两年。

特色条款反映各自关注点：广州支持分期分栋办理规划许可、施工许可、预售许可、现售备案与竣备，探索按建筑面积份额分户设立国有建设用地使用权抵押，并以土地不动产预登记支持销售已缴清土地款部分的房屋；杭州允许分期开发、分阶段竣备（全装修项目按毛坯、装修两个阶段办理），取得规划许可后可预编不动产单元号、办理房地预登记，凭预登记证明分期分栋办理已缴清土地款部分的销售手续，并探索按套集合土地使用权办理开发贷抵押登记；武汉允许按最小开发单元分批验收交付、分批竣工备案，同样试点分户土地使用权集合设定抵押；天津把“好房子”写入细则，并要求各区在土地出让前书面明确地块现售或预售模式、纳入出让公告公开；上海在供地端明确商品住房用地出让前完成土壤污染状况调查；深圳将“好房子”写入细则，并由住房公积金管理中心在主办银行开立监管账户承担预售资金与现房定金具体监管，土地出让可带规划方案出让，现售房屋及地块须无抵押、查封。

02

DRIVERS

差异从何而来

同一份上位文件，细则为何不同？将条款差异与各城市实际情况对照来看，主要源于四方面条件差异。

（一）市场基本面差异是影响政策取向的重要因素

从市场基本面看，克而瑞数据显示，2026年1—9月新建商品住宅供求比，广州0.67、北京0.74、深圳0.74、天津0.76、上海0.86、杭州0.88、武汉0.97；9月末库存去化周期，杭州11.0个月、上海18.2个月、天津20.3个月、广州23.0个月、深圳23.2个月、武汉28.0个月、北京30.1个月。

图2　2026年1—9月七城新建商品住宅供求比

数据来源：克而瑞研究中心整理。

图3　2026年9月末七城新建商品住宅库存去化周期

数据来源：克而瑞研究中心整理。

从统计结果看，去化压力较大的城市，普遍在过渡安排宽窄与资金释放工具上给出更大弹性。武汉供求比0.97、去化周期28.0个月，对应七城中最多的过渡档位与唯一的保函置换安排；北京去化周期最长（30.1个月），同样在土地款缴付与超额度资金支取上留有空间。深圳去化周期23.2个月、供求比0.74，压力与广州相近，但其过渡仅设单档至2027年底，且“三旧”历史遗留项目另行研究，整体取向相对审慎。市场压力较小的城市则相对克制：上海去化周期18.2个月，过渡与释放安排最为审慎，并额外要求在途项目适用“条件从旧、监管从新”；杭州去化周期最短（11.0个月）、供求比0.88，具备相对充足的现房销售承接能力，其过渡期设置与预售资金全额监管并表安排，亦建立在市场需求相对稳定的基础之上。需说明的是，去化周期较短并不必然对应更宽或更严的安排，政策取向还受城市风险偏好、在途项目结构等因素影响，不完全由市场基本面决定。

（二）土地出让收入与房企现金流的双重考量

土地款缴付期限的松紧，本质是在“稳土地市场”与“防资金风险”之间寻求平衡。细则制定需同时兼顾新政要求与土地出让收入，在不违背新政原则的前提下为房企保留现金流空间。北京、武汉、杭州将余款放宽至两年，上海、天津、广州、深圳采用“1+1”模式，系同一平衡点上的不同取值。

衔接不畅的风险已在个案中显现：广州黄埔区KXCGS-I4-8地块（映日路以北、开泰大道以东）2026年9月1日挂牌时要求土地尾款于12月15日前缴清，9月17日发布的补充公告将缴款安排调整为30日内缴纳成交价款的50%、余款一年内缴清，并载明“按规定缴交利息及契税等费用”；而9月30日发布的市级细则明确“分期缴纳的，不计利息”，同一城市内宗地出让文件与市级细则在是否计息上口径不一。该地块于10月9日出让，最终出让条件已调整为余款一年内缴清且不计利息，口径随后得以统一。这表明，市级细则出台后，存量宗地的出让文件与合同模板需同步修订，否则执行环节可能出现口径分歧。

（三）在途与历史遗留项目规模决定过渡期颗粒度

过渡档位的复杂程度，受本地在途、历史遗留项目等影响较大。武汉、杭州将过渡期延伸至2028年底，天津把两类在途情形并轨成一档，前提都是政府先评估风险、再报上级备案，而非简单放宽；深圳对在途未取证项目实施单档至2027年底、“三旧”另行研究的审慎过渡。七城在过渡期安排的共识一致：以确保项目按期交付为前提。

（四）既有制度存量决定特色条款差异

细则中的特色条款多为既有制度基础的延伸，而非新增创设。武汉将智能建造试点、装配式建筑认定纳入过渡条件，广州的分期分栋许可与分户设立土地抵押权，杭州的分期开发与预登记安排，天津的“好房子”品质要求与施工图告知承诺制，上海的供地端土壤污染状况调查前置，深圳的“好房子”要求与公积金中心账户监管，均可追溯至各市既有的审批、登记与政务服务基础。理解一城细则的特色条款，需结合其背后的制度存量。

03

IMPLICATIONS

对尚未出台细则城市的启示

截至10月15日，北上广深杭津汉七城已出台综合细则，多数二线及三四线城市以在土拍环节设定现售条件的方式先行。结合七城实践，后续城市的借鉴可归纳为三个层面：共同底线、自选参数与配套衔接。

（一）共同底线：三条底线加三项配套，可直接沿用

封顶预售、预售资金全额全过程监管、8月28日新老划断三条底线，七城均未做减法，后续城市可直接写入。

三项配套在七城间亦无分歧，宜一并明确：一是现房定金全额存入定金监管账户、监管期间不得使用，房屋具备交付条件后解除；二是主办银行制，8月28日起新签订借款合同的项目，开发贷款、项目自有资金、销售资金等全部归集至主办银行账户；三是按揭放款节点后移，按新条件取得预售许可的项目竣工备案后方可发放按揭贷款。

（二）自选参数：四类取值，需结合本地情况确定

本地决策空间集中在四类参数上。七城已给出各自的取值区间与选择依据，后续城市可对照本地实际择定，具体取值区间见下表。

表1　四类自选参数的取值区间与决策依据

数据来源：克而瑞研究中心整理。

（三）组合策略与风险提示

上述参数并非彼此孤立，七城实践已形成三种内部自洽的组合，可依市情参照使用。

供需平衡型（参照京沪）：封顶认定从严、定金取低值、过渡期从窄、资金监管细则授权后置。适用于需求韧性较强、购房者信心相对充足的城市。

压力出清型（参照武汉）：过渡期多档位、封顶现场核查、保函置换、分批竣工交付。适用于在途与出险项目较多、保交楼任务较重的城市。

中间平衡型（参照天津、杭州，深圳特征相近）：在途与历史遗留项目并轨过渡、超额度资金点对点直拨或并表监管、土地款“1+1”，并将品质要求与出让前置安排写入细则。适用于底数清晰、市场压力中等的城市。

配套衔接方面，有三点需重点防范。其一，土地端文件须与细则同步修订，避免出现执行分歧。其二，资金监管须配置释放机制，天津的超额度点对点直拨、武汉的保函置换，均是在“管住”之外为项目正常经营保留通道；杭州将预售定金并入监管账户，亦体现先理口径、再谈监管的思路。其三，过渡安排须保留必要前提，七城所有过渡安排均以政府评估风险、报上级备案为条件，宽窄可议、程序不可省。此外，建议在发文时同步修订出让公告模板、网签与定金合同示范文本、预售资金监管细则三份配套文件，发文后跟踪首宗现售地块与首批适用新预售条件项目的全流程跑通情况。

结语

“828新政”的方向是一致的，但七城实施细则表明，制度转型并非只有一条执行路径。地方政策的真正差异，不在是否推进现房销售，而在于如何安排过渡节奏、监管资金、开发融资与土地支付之间的衔接。差异本身即信息：它既标出了政策弹性空间的边界，也反映出各城市市场压力与风险承受力的分化。对后续城市而言，理解七城的“不同”，较之归纳七城的“相同”更具参考价值。

IN THE END