专访｜清华同衡规划院城市策划所所长彭剑波：规划院从绘制蓝图转型“城市运营智库”，城市更新将开启城市第二发展曲线

“这部规划是城市更新从试点探索迈向‘全国化布局、系统性重构’的标志性文件。”

10月19日，清华同衡规划院城市策划所所长彭剑波博士在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时指出，作为首部国家级专项规划，《城市更新“十五五”规划》第一次把城市更新从行动变成了可考核的制度，使各地有了“干什么、怎么干、干到什么程度”的操作依据。

“在我看来，城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，城市更新将开启第二发展曲线。”彭剑波说。

清华同衡规划院城市策划所所长 彭剑波 博士 受访者供图

在三重约束下走出的共生更新路径

NBD：相比其他一线城市，北京城市更新的特征是什么？

彭剑波：北京城市更新的特征可概括为在 “三重约束下走出的共生更新路径”：历史文化保护红线、减量发展天花板、超大城市治理复杂度叠加，决定了北京不能走大拆大建、增量平衡的老路，核心是在 “不能长高、不能长胖” 的条件下，依靠空间效率、业态质量和运营能力实现价值回归。

和其他一线城市相比，北京的独特之处在于，更新目标并非追求增量最大化，而是在“减量”前提下实现功能优化、品质提升与综合效益。北京部分城市更新项目“地上守形制、地下挖价值”的实践，正是这一逻辑在空间操作层面的体现。

NBD：在北京这种共生型更新当中，原住民诉求与文旅流量的冲突该如何化解？

彭剑波：在我看来，共生型更新包含保留原住民、主客共享、新旧共生三个层次。其核心判断是：化解冲突的关键不在于“二选一”，而是把原住民的日常生活本身转化为更新价值的组成部分，而非将其视作更新的阻碍。文旅流量应当导入经过治理设计的公共空间与商业界面，而不是无差别涌入居住街巷；原住民居住空间和游客体验空间之间，需要清晰的边界管理和利益共享安排。冲突化解不靠简单隔离，而靠“边界设计+利益联结+日常优先”。

相关研究提出，城市更新要坚持以人为本、回应真实需求，建设现代化人民城市。城镇化逻辑已经从产城人转向人城产，人是第一位的。原住民的居住安宁、生活尊严是更新方案的基准线，不能成为流量经济的成本项。实操上应注重运营前置，在方案设计阶段就纳入利益分享机制、流量导入的时段与强度管控；同时必须保留不依赖消费行为的、对市民日常生活提供支撑的场所，防止生活世界被流量逻辑侵蚀。共生型更新应坚持共谋、共改、共营、共治、共享，尊重原住民的主体性和权利，前置性治理安排非常重要。

从出图单位到“城市操盘智库”

NBD：我国城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效。在您看来，这一转向对规划师、地方政府和开发商分别意味着什么？

彭剑波：可以用“四项原则”概括这一转向对不同主体的含义：立足“城”的定位，发挥“市”的力量，实施“更”的行动，呈现“新”的获得感。这一转向，是城市发展逻辑与动能的根本性转变。

对规划师而言，核心变化是从“画蓝图”转向“算账与运营”。增量时代，规划的重心是空间排布与指标分配；进入存量时代，规划师先要回答清楚三个问题：钱从哪里来、运营如何持续、原住民和市场主体各自获得什么。

对地方政府而言，意味着从“卖地—建设”的循环中退出，转而扮演规则制定者与统筹协调者的角色。有为政府和有效市场需要打好配合：政府守住文保底线、做好民生保障与片区统筹；市场负责业态导入、提升运营效率、实现资产增值。

对开发商而言，“建成即开卖”的商业模式已经终结，存量资产是长期运营的现金流游戏，建成才是运营的真正开始，转型方向不是成为“更会建的开发商”，而是成为“更会运营的资产管理者”。

NBD：您带团队做北京大栅栏观音寺片区、法源寺街区改造时，其实涉及了策划先行、资产思维等各方面。规划院的角色是否正在变成“城市操盘智库”？是否涉及新的考核指标？

彭剑波：答案是肯定的。传统规划院的核心能力是“把空间画对”，城市更新要求的能力是把项目算活、把运营理顺、把多方利益摆平。“六位一体”（区域统筹、市场主导、策划先行、规划引领、价值转化、运营治理）的工作框架，给出了这一角色的具体内涵。“以平方米论英雄”具有标志性意义：运营绩效而非图纸产量，正在成为衡量规划工作质量的核心尺度。这意味着规划院不是在画图和操盘之间做量的延伸，而是在知识结构、价值创造方式和制度介入深度上同时发生质变。

城市更新时代，相关研究将规划师的新角色概括为系统集成者、陪伴赋能者和共创实验者，规划的核心优势要从描绘愿景转向盘活资产、提升低效空间效率、创造综合价值。同时也要看到，运营绩效的考核需要外部制度环境支撑：如果没有权益市场和退出通道，考核容易退化为短期现金流指标。因此，规划院转型城市更新“操盘智库”，也需要内部考核从“图纸产量”转向运营绩效。

城市更新将开启我国城市第二发展曲线

NBD：对于现阶段“全员更新”后可能出现的新一轮同质化，如非遗街、咖啡巷、灯光秀、市集等，您怎么看？

彭剑波：城市更新要避免“千街一面”。我提出的“五新融合”（注：空间更新、产业焕新、运营迭新、文化复兴、治理创新）工作框架中，“文化复兴”的本义是在保护文脉基础上擦亮文化IP，而非复制通用的网红符号。

同质化的根源，是许多项目把“文化复兴”简化成了文化装饰。非遗街、咖啡巷、灯光秀、市集本身不是问题，问题在于业态没有和本地文脉、常住人群、本地产业链之间建立实质关联。一个有真实产业根基的街区，其业态组合、空间形态和运营节奏是由产业逻辑“长出来”的，而不是由设计公司“套出来”的；反之，跳过产业研究直接进入空间和招商，不研究“一业一策”，不围绕业态定制形态，就容易滑向可复制的标准答案。

城市更新要把城市的“根与魂”留住甚至擦亮。相关研究也提醒，仅有建筑之形、无文化之魂的仿古造景，看似还原风貌，实则损害历史真实性。同质化不是单纯的审美问题，而是产业根植性与治理深度的双重不足。

NBD：如果给城市更新画一条曲线，2020年—2025年是“政策预热”，2026年—2030年会是什么？

彭剑波：城市开发开启了中国城市的第一增长曲线，城市更新将开启第二发展曲线；“十五五”期间城市更新市场容量预计超过15万亿元。

如果2020年—2025年是“政策预热”，2026年—2030年可以概括为“制度成型与运营分化的曲线”：前半段以体制机制的系统性重构为主线，后半段以运营能力的真实分化为主线，能跑通“投—建—运—退”闭环的项目和主体将获得持续竞争力，跑不通的将面临资产沉淀和财务压力。

从现实看，城市更新越往深处走，面对的越不是单一建设问题，而是资金、产权、规划、产业、运营等多方面问题；现行增量开发制度体系在面对产权复杂化、投资周期长的存量更新时调整相对滞后，体制机制障碍是全面推广的首要挑战。

基于上述判断，从规划角度提出三条建议：

第一，把“体检—策划—规划—算账—投资—改造—运营”一体化流程制度化。坚持“无体检不更新”，从体检的问题清单和资源清单出发，经由策划和算账形成可投资、可运营的方案，再进入规划实施，并使这一链条进入地方制度而非停留在项目创新层面。

第二，为存量更新建立区别于增量的规划规则和考核规则。容积率、用途管制、消防审验、产权登记、财税管控等规则如果继续按增量逻辑运行，更新项目就会在合规层面持续消耗制度成本，压降综合成本也只能是局部减负。建立平行于增量规则的存量规划制度，是第二发展曲线从政策驱动转向制度驱动的基础设施。

第三，把治理革新从“末端补丁”提升为前置条件。一个更新项目如果在空间和招商方案成型之后才考虑原住民协商、多元共治和利益分享，治理就会沦为事后协调。先定治理规则和利益联结框架，再定空间方案和业态方案，是第二发展曲线能否实现制度驱动的关键分水岭。