丁铎：辨清南海问题的这些“真”与“假”，不难

当前一个值得外界深思的现象是：美菲口中的南海航道安全形势与中国以及其他东盟国家感受到的航道安全形势截然不同。辨别真假不是难事，但总有一些人经不住域外国家的连唬带骗而迷失自我

笔者近日参加了马来西亚海事研究所举办的南海国际会议。其中第一个议题便是“南海航道安全与国际秩序变化”，与会人士反复提及几个问题：南海作为重要的海上通道，是否会发生今年霍尔木兹海峡出现的那种情况？南海航道安全究竟如何？南海和平稳定面临的真正威胁是什么？会上出现了一个值得外界深思的场景：美菲口中的南海航道安全形势与中国以及其他东盟国家感受到的航道安全形势截然不同。辨别真假不是难事，但总有一些人经不住域外国家的连唬带骗。

南海航道安全的真实状态

南海和霍尔木兹海峡不同。按国际法，霍尔木兹海峡属于领海海峡，也是用于国际航行的海峡。南海则是半闭海，沿岸国之间有岛礁领土争议和海洋主张重叠。不过，这并未影响南海作为全球航运“黄金水道”的安全性。在全球大宗商品贸易中，经南海运输的原油、液化天然气和大豆，分别约占全球海运总量的40%、34%和21%。南海承载着全球约40%的船舶挂靠量、30%的集装箱运输量。南海港口船舶密度远高于其他海域，大约是加勒比海的7.5倍、波罗的海的3倍、地中海的1.5倍。南海航线大体呈西南—东北走向，分东、中、西三条主干线连接中国沿海、东南亚、太平洋和印度洋，通达将近70个国家和地区。多条主要航线共用这一水域，没有哪一条能单独卡住南海的通航。

南海的航行安全威胁主要来自非传统安全领域。从事故和全损数据看，南海、中南半岛、印度尼西亚和菲律宾所在区域，是全球船舶全损最多的地区，主要原因包括交通密度高、台风、船舶老旧、港口拥堵以及商船与渔船碰撞等等。南海的海盗和武装抢劫主要集中在新加坡海峡—马六甲海峡，并不在南海三条主航路附近。据《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》信息共享中心统计， 2025年亚洲记录到132起事件，其中108起发生在新加坡海峡—马六甲海峡。

当然也不能否认，外部环境变化，尤其是各国能源安全焦虑上升，会影响地区国家的合作意愿。一方面，高油价可能促使相关当事国重新考虑搁置争议、寻求共同开发；另一方面，也可能刺激某些国家在争议水域采取单方面行动。从以往经验看，这种试探必然遭到中国反制。南海和平稳定从来不是理所当然的，它需要有利的外部环境，更需要地区国家展现智慧和保持克制。

《南海各方行为宣言》的真实价值

南海问题产生于上世纪六七十年代，涉及岛礁领土问题和海洋划界争议。从国际法视角看是世界上最复杂的混合型争议。即便如此，几十年来南海航行安全和畅通一直得到保障，中国和东盟国家都是南海和平稳定的受益者。近年来，其他一些地区冲突频发，更说明南海的平静多么珍贵。为什么会这样？原因很多，但最重要的一条经验是：中国和东盟国家全面、完整、有效地落实《南海各方行为宣言》。

要理解南海问题的解决逻辑，需要回顾《宣言》是怎么来的。20世纪90年代，冷战阴影逐渐消退，和平与发展成为大势，中国和东盟关系进入快车道。但当时南海并不平静：一些国家侵占中国南沙岛礁，单方面勘探油气资源，海上摩擦和对峙时有发生，东盟也对南海和平稳定多有关切。1998年，东盟峰会通过《河内行动计划》，提出“促进争端当事方制定行为准则”。出于善意，也为建立信任、消除疑虑、促进睦邻友好，中国同意与东盟国家磋商。2000年3月，各方在首次非正式会议上就行为准则交换文本，但在约束力、适用范围和涵盖海域等问题上存在分歧。2002年7月，马来西亚提议，以非约束性的宣言取代进展缓慢的准则，等条件成熟后再推进相关谈判。中国和东盟国家接受了这一提议，《南海各方行为宣言》于2002年11月正式签署。作为地区多边层面管控海上分歧的文件，《宣言》体现了相互尊重、协商一致、照顾各方舒适度的“东亚方式”，是处理南海问题的重要里程碑。

事实表明，各方在《宣言》框架下把工作做好，分歧和摩擦就会减少，合作就会增多。

处理南海问题的真实规则

国际上一些人乃至部分法律学者谈南海问题时，往往只看《联合国海洋法公约》。但笔者认为，谈南海问题上的国际法需要完整视角。日本在二战期间如何占领南海岛礁、中国政府战后如何收复主权，中国大陆和台湾地区都保存着相对完整的历史档案，可以形成清晰证据链。这些档案反映出一个根本法律问题：处理南海问题，不能把它同《开罗宣言》《波茨坦公告》和《联合国宪章》割裂开来。这些文件奠定了战后国际秩序的基础。同样，也不能把它同关于领土问题的一般国际法和习惯国际法割裂开来。作为现代海洋法的基石，《公约》无疑具有权威性和普遍性。但《公约》本身也承认，“本公约未予规定的事项，应继续以一般国际法的规则和原则为准据。”也就是说，在处理包括历史性所有权、历史性权利和大陆国家远海群岛等问题时，不能试图用《公约》否认一般国际法规则的真实存在。

有外方学者在会上提及“南海仲裁案”非法裁决。国际司法和仲裁机构的宗旨应当是解决争端、停止冲突。但“南海仲裁案”为什么没有发挥、也根本无法发挥这一作用？非法裁决在管辖权、法律解释和事实认定上存在重大谬误，对此中国政府和学界进行了深入的批判分析。值得思考的是：从结果看，非法裁决出炉后，南海问题是变简单了还是更复杂了？中菲冲突是更尖锐了还是更缓和了？客观地说，非法裁决给南海问题增添了更复杂的因素。在那之前，从法律和事实看，南海问题就是领土问题和海洋划界争议；现在又多了一项，即关于非法裁决的问题。试图把“南海仲裁案”等同于“根据国际法和平解决争端”，无助于建立基于国际法的国际秩序。

达成“南海行为准则”的现实路径

本质上，“南海行为准则”是一种争端管理机制，目的是在领土问题和海洋划界争议解决之前避免危机升级，并为海上低敏感领域合作搭建框架。近期相关磋商加快，这是中国和东盟国家的共同希望。过去几年，某些国家试图把与“南海仲裁案”非法裁决有关的措辞塞进“准则”。现在看来，它们正在放弃这一不切实际的幻想。判断“准则”好坏，不能依据是否符合一国之利，而必须有各方共同接受和认可的标准。

作为《宣言》的继承和发展，“准则”肯定会发挥良好作用。至于约束力问题，中国立场是开放的，是否具有约束力取决于各方共识。如果“准则”最终成为具有法律约束力的条约，就应平等适用于所有缔约国，不能有双重标准。如果最终不具法律约束力，那么考虑到国际政治现实，“准则”中的政治安排也必须让中国和东盟国家都感到自身关切得到满足或保护。

南海相关争议颇为复杂，海上分歧不仅存在于中国与相关声索方之间，东盟成员国彼此之间也有不同主张。南海争议从来不是中国与东盟整体之间的问题。多年实践表明，中国和东盟国家共同提出并践行的双轨思路，是处理南海问题的正确路径。只有坚持由当事国通过直接谈判协商解决争议，坚持由中国和东盟国家共同维护南海和平稳定，并使未来达成的“准则”成为维护南海和平稳定的主要平台和主要渠道，才能真正服务地区国家共同利益。（作者是中国南海研究院区域国别研究所所长、研究员，本文基于其在马来西亚南海国际会议上的发言）