华盛顿的恐惧，正在杀死美国的竞争力｜GBA编译

译者按 ·2026·10·22

华盛顿对华“筑墙”的惯性仍在加速，但裂缝也已出现。近期美国对华投资审查持续收紧，两党对华技术“脱钩”呼声再起；与此同时，TikTok通过美方主导的数据安全合资安排换取禁令松动。一边是全面排斥，一边是有条件准入，这种张力正是理解美国对华技术政策困境的入口。

两位美国主流建制派学者在《外交事务》上戳破了“排斥即安全”的叙事。中国企业已不再是单纯模仿者，在许多行业正成为知识与生产力的全球领导者；将它们整体挡在门外，受损的不只是中国企业，更是美国自身的产业升级能力与消费者福祉。

文章点出了一个华盛顿不愿面对的事实：承认多个关键产业已经落后，比对中国企业关上大门要痛苦得多。当“防御”被等同于“保护”、“排斥”被包装成“公平”，美国究竟是在维护安全，还是在为自身的竞争力萎缩找借口？真正的障碍不在工具，而在政治。

本文原载于《外交事务》（Foreign Affairs），原题为“The Cost of Keeping China Out”，囿于篇幅，有所删减，供读者参考。

从中国返回的游客常常表示他们看到了“未来”。这个国家在前沿商业技术方面的进步随处可见：餐厅里烹饪和上菜的机器人、配送食物和药品的无人机，以及工厂中部署的工业机器人和人形机器人。即便在中国之外，世界各地也已熟悉中国电动汽车——它们既经济实惠又设计时尚，按摩椅和可更换电池更是赢得了从伦敦到圣地亚哥的乘客的青睐。

然而，大多数美国人并未意识到中国的发展。由于受到250%关税和宽泛的国家安全限制的阻挠，中国电动汽车在美国市场几乎缺席。同时，美国两党共同的恐惧还阻止了许多前沿中国技术进入美国市场，包括无人机和机器人。除了少数几类产品（主要是消费电子产品），美国市场对中国先进制造业生态系统所孕育的硕果知之甚少。

这一认知盲区的存在源于美国自身。在奥巴马第二任期甚至更早，一些人便开始认为中国在商业活动中并未遵循所谓的“公平竞争原则”。后续的美国政府相继运用多种贸易救济措施及向世界贸易组织提交正式申诉。美国外国投资委员会（CFIUS）则作出裁决防止敏感的美国技术落入中国实体手中。自2017年以来，中国企业也频频面临愈发收紧的安全审查。

如今，华盛顿的许多商业实体认为，美国应采取更多措施与中国的商业往来“脱钩”。部分国会议员正向美国制药企业施压，要求其停止在中国开展临床试验，担心中国的研发体系与军方存在关联。另一些人则以保护美国的粮食供应和关键基础设施为名义，提议通过立法禁止中国企业或个人拥有美国农田。

将中国的发展归因于不正当手段往往被视作是“合理”的，而采取防御性应对措施也令美国人感到满足——仿佛美国可以排除那些规模扩大或采取所谓“不当手段”发展的中国企业，从而迅速营造出一个公平的竞争环境并培育出有力的美国本土竞争者。然而，这种做法对促进美国的经济和安全利益并无太大裨益。中国企业已不再仅仅是高效的生产者或模仿者，就知识水平和生产力而言，它们在许多行业中正日益成为全球领导者。限制中国企业进入美国市场不仅损害了美国的竞争力，阻碍了美国在国内建设工业产能的努力，也导致美国各行各业和消费者仍接触不到技术革新的前沿。

相反，美国必须坦率地评估中国在工业和科技领域的进步。美国无需无条件接受中国的进口产品和投资，但必须认识到：其自身的长期竞争力取决于其企业和消费者能够接触到最前沿的领域。特朗普在5月访问中国时提出与中国建立一个联合“投资委员会”的模糊提议，似乎表明华盛顿正朝着这一方向迈进。然而，该委员会至今未出台任何具体举措，由领导人管理投资流动显然并不高效。

实施一种更为成熟的“选择性开放”战略是可行的。美国应允许中国在那些经济与技术效益显著的领域进行审慎的境外投资，同时实施严格的保障措施以降低安全风险。而建立政治信心以支撑选择性开放的市场，吸引中国的直接投资，则需要专业、透明且全面的监管体系。通过这种做法，美国政府可以对某些进口产品实施限制，但仍然允许中国企业通过投资美国本土生产设施进入美国市场。这一战略已有确切的先例——事实上，这正是中国数十年来对西方企业采取的做法。

“特洛伊木马”？

自20世纪90年代以来，中国倡议全球投资者在有利于其推动国家发展目标实现的特定条件下运作。当外国汽车制造商或手机制造商希望利用中国的廉价劳动力时，北京要求这些公司使用本土的供应链、转让技术、与中国企业开展股权管理合作、提供员工培训和安全保障（例如，本地化数据并接受政府监管）。种种举措目标始终是希望外国公司以促进中国行业生态的方式进行投资。正如时任通用电气首席执行官的杰夫·伊梅尔特（Jeffrey Immelt）于2010年对中国的形容：“我不太确信他们归根结底想让我们任何人胜出，或是取得成功。”

通用电气曾花费数十年通过合资企业进入中国市场（图源：美联社）

的确，通用电气花费数十年通过合资企业进入中国市场，这些合资企业最终反哺了中国能相抗衡的企业。如今，中国既有美的、海尔等民营企业，也有国家电网等国有企业，它们在从家用电器到电力生产和传输的各个领域与通用电气展开竞争。许多中国企业甚至将他们的战略推向全球——包括美国市场。

中国企业在电动汽车、机器人技术及生命科学等前沿领域尤其渴望进入庞大的美国消费市场。中国特定领域内的激烈竞争，引发了“内卷化”现象，导致上述企业在国内市场的利润空间较小。若企业希望生存发展，便需要开拓海外市场，而美国仍是全球最大的消费市场。诸如电子与电动汽车综合企业小米，以及电池制造商宁德时代（CATL）等公司，均公开表达了对进入美国市场的渴望，称愿意为获得市场准入而对美国进行大规模投资。然而截至目前，美国政府出于安全考量已阻止了此类投资，并且将非常多的技术视作现代版的“特洛伊木马”。例如，电动汽车并非单纯是交通工具，而是由传感器、软件、计算机、电池及通信系统构成的移动的网状体系，能够采集数据，绘制城市及基础设施地图，并渗透国家电网。这些担忧既包含合理因素（如与中国关联的车辆可能测绘美国关键基础设施），也包含牵强猜测（如对道路上的车辆进行远程操控甚至武器化）。

这些现实情况要求我们保持警惕。然而，解决之道并非排斥所有中国投资，除非不存在安全隐患。一刀切的做法可能会使美国在经济上陷入孤立境地。如果美国企业无需与全球领军企业展开竞争，它们将日益将产品仅销售给美国本土市场。届时，美国将沦为一个由落伍的企业与经营模式构成的孤岛，这种孤立状态将削弱美国的活力、降低其竞争力，并损害更宏观的经济安全。

更明智的“守门”策略

相反，美国可以像中国那样采用战略性的投资术语。特朗普的投资委员会至今仍像个谜团，目前只是一个讨论话题，但不难想象它会借鉴华盛顿的众多监管工具，为中国企业创建并维持一个整体投资框架。事实上，华盛顿实施此类制度应该相当简单，因为它已经具备了大部分必要的制度成熟度。除了CFIUS外，美国还拥有一系列用于监控、选择性禁止和规范中国投资的工具。包括食品药品监督管理局、商务部工业与安全局以及联邦通信委员会在内的众多监管机构，可以为生命科学、联网电动汽车和机器人等特定领域的公司制定针对性规则。关于数据本地化、强制本地合作伙伴关系和供应链多元化的规定，有助于确保中国供应链不会仅仅被引入美国生产体系。

美国政府完全有能力且应当升级这些制度工具，以便按照自身意愿引导中国的投资行为。例如，CFIUS会设想各种最极端的风险情景，并评估这些风险是否能够得到管控。该跨部门委员会对敏感投资与收购案的审批过程往往涉及“国家安全协议”——这是一种由企业与CFIUS工作人员共同设计的特殊企业治理安排，其中条款包含网络安全保护、数据管理，以及由任命至董事会的国家安全专家对企业决策进行持续监控。

这是构建强大的投资管理系统的一个良好开端，但这些协议仅侧重于保护国家安全，而非提升经济效益。若要更具进取性，还可规定涉及中国投资的企业需设立专门的公司治理委员会，负责监督和落实经济要求，包括员工培训、供应商多元化、技术转让等多方面。

尽管具体的行政解决方案可能需要通过实践不断调整完善，但其核心任务是明确的：美国政府需要开展更系统化的评估与协调工作，构建一个在风险缓和与治理方面既更加开放，又更具针对性的监管框架。这要求各行业监管部门之间加强协调配合。事实上，鉴于跨国公司拥有复杂的全球供应链和所有权结构，甚至确定企业所属的国家也需要美国政府各部门之间的协同。例如，CFIUS可能认为某家公司并未受中方控制，但商务部或许会认定该企业与“境外敌对势力”存在过于紧密的关联。妥善处理这些复杂的监管问题至关重要，因为唯有通过高效的部门协调，美国政府才能既准确识别相关技术带来的风险，同时充分把握其带来的益处。

特斯拉模式

中国在电动汽车领域的策略尤为具有借鉴意义。中国自本世纪初便开始通过补贴和产业政策鼓励国内电动汽车及大型电池的生产。宁德时代、比亚迪等民营企业虽在电池领域取得进展，但整个行业，尤其是大型国有企业，需要竞争压力来升级其所产汽车以满足消费者需求。2019年，中国决定权衡引入当时全球电动汽车制造领导者特斯拉大规模进入中国市场的风险与回报。他们撤销了合资要求，特斯拉成为首家在中国没有本地合作伙伴而运营生产基地的全球汽车制造商。

上海一家商场内展示的特斯拉Model X（图源：Getty Images）

上海市政府为特斯拉的上海超级工厂3号提供了非常可观的激励政策，包括土地资源和政府补贴贷款。然而，中国政府担忧作为美国企业的特斯拉可能开展道路测绘及收集中国公民相关数据，因此要求特斯拉将所有中国车主的个人数据存储在中国境内。2024年，中国政府还要求特斯拉在中国境内使用中国本土企业——互联网巨头百度——提供的导航服务，并要求其将所有在中国境内的地图数据进行本地化处理。

凭借上述模式，特斯拉在中国的产量大幅增长。依托中国市场的强劲支撑，特斯拉于2020年首次实现盈利，到2022年，上海已发展成为面向亚洲及欧洲其他地区的出口枢纽。

与此同时，百度把握住与特斯拉合作的契机，开发出前沿自动驾驶技术，并已在瑞士、阿联酋等地推广“无人驾驶出租车”。或许更重要的是，特斯拉在中国市场的成功推动了当地的电动汽车行业的发展，激发了诸如比亚迪在内的本土挑战者，促使它们尤其专注于设计和消费者体验。如今，比亚迪的全球电动汽车销量已超过特斯拉，而特斯拉则推出一款更便宜的Model Y车型，以与比亚迪、小米等公司竞争。

对美国而言，这是一大讽刺：它与中国竞争所需的资本和制造业专门技术，如今愈发只能来自中国。多年来，分析人士反而提议美国与盟友及第三方国家合作，在中国之外构建一个规模化的市场——一个具有通用规则的市场，作为对中国庞大体量的制衡，并与其平行运作。这一构想至少已有十年历史，曾经以不同形式呈现，从奥巴马政府时期的《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），到特朗普第一任期动员盟友排斥中国电信公司，再到拜登政府时期的“印太经济框架”和“美欧贸易与技术委员会”。这三届政府都试图建立拥有通用规则或标准的国家联盟，以集体抗衡中国的体量。

然而，尽管这些努力在理论上有益处，但它们要么失败了，要么只取得了微小的进展。现在，要实现这幅图景已经为时已晚：中国技术达到了某种临界点，已在众多国家变得无处不在，大规模协调联盟以彻底地与中国“脱钩”的节点已经消失。在特定技术保障或供应链多元化方面进行选择性合作或许是可行的，但大多数国家已接受了其国内有大量中国经济存在的未来。

就连美国最亲密的传统盟友加拿大和英国，似乎也已认识到这一新的现实，并以务实的态度对待中国。他们对中国保持警惕，但认为长期的相互依存是未来的常态，尤其是在美国自身贸易政策朝令夕改的情况下。渥太华和伦敦正欢迎中国投资和出口，但同时灵活制定了新规，以更好地平衡成本与收益。

例如，加拿大现已取消对进口中国电动汽车征收高额关税，转而采用进口配额制度，并着眼于通过与加拿大企业建立结构严谨的合资企业来实现本土化生产。中国企业在欧盟地区也已开始推进本土化生产。欧盟近期出台的《工业加速器法案》则要求对外资持股设置限制，同时规定供应链本土化和技术转让的相关要求。这些规则既允许中国企业在加拿大和欧盟市场开展业务，又确保当地生产体系从中受益。美国亦可采取类似策略。

The best outcome would be selective openness alongside a sustainable industrial policy strategy and, eventually, coordination with other large markets on governing risks transparently.

TikTok的成功

美国无需在不设防的开放与全面排斥之间做出选择。事实上，特朗普政府至少有一次选择了更明智的道路。字节跳动在美国运营TikTok收集了大量美国用户数据，并使用算法推送内容，这引发了一些合理的国家安全担忧。尽管特朗普政府处理这些担忧的过程充满波折，但最终字节跳动同意将其美国业务出售给一家由美国控制的合资企业，字节跳动则在其中保留少数股份。TikTok软件及其升级的控制权移交给了美国团队，所有个人数据现在必须存储在美国。这些安排接受监控和汇报，也证明对中国直接投资采取选择性开放是可能的。

美国曾禁止在政府设备上使用TikTok，原因是担心TikTok当时的中国所有权构成安全风险（图源：路透社）

保障机器人自动化或保护生物医学数据的方案无疑会更加复杂。但美国具备制定严密保护措施的制度能力，它可以在欢迎那些能够赋能美国产业的投资的同时，实施可行的保障措施。对美国而言，最佳局面应是可持续的产业政策战略，配合有选择性的开放，并最终与其他主要市场就透明化的风险管控进行协调。

真正的难点在政治层面：承认美国在多个关键产业上已落后，以及华盛顿建立的壁垒给美国带来的损失，已远大于其提供的保护。

本文作者

Peter Cowhey

加州大学圣迭戈分校全球政策与战略学院高通技术政策荣誉退休教授。

Meg Rithmire

任职于哈佛商学院商业、政府与国际经济研究室。

本文译者

罗行健

前海国际事务研究院研究助理。

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