郑功成：我国养老制度覆盖全球第一，但这个问题依然很突出

如果要说谁对我国的养老制度建设成果与不足最有发言权，郑功成是当之无愧的人选之一。

第一次知道这个名字，总是会和郑成功搞混。不过某种意义上，两个人不仅名字接近，地位也很接近：郑成功是历史上的民族英雄，郑功成则可以说是现实版的“国民英雄”。

当然，这个“英雄”不是因为打过什么仗，而是因为他几十年来一直在研究一件和每个人都有关的事情——社会保障。

郑功成有一长串title：中国社会保障学会会长、中国人民大学中国社会保障研究中心教授、全国人大常委会委员、社会建设委员会委员、民盟中央副主席。

显然，排在第一的“中国社会保障学会会长”，最能体现他的专业身份，也最能说明他的长期努力方向：不断推动我国社会保障体系建设。

那么，作为最懂我国养老制度建设的权威专家之一，郑功成究竟是怎么看待目前的建设成果与不足的？

• 成绩有目共睹：全球覆盖规模最大的养老制度

毫无疑问，很早之前，我国的基本养老制度覆盖面就已经是全球第一。

截至2025年末，全国参加基本养老保险的人数为10.8亿人，其中参加城镇职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险的人数分别为5.5亿人、5.3亿人，实际领取待遇人数超过3.2亿人。

单是领取待遇人数就已经超过了日本、韩国、俄罗斯三个国家的总人口之和。这个成绩没有人能熟视无睹。

这背后都是实打实的真金白银。人社部统计公报数据显示，2025年养老保险基金支出77427亿元！

覆盖面持续扩大的同时，养老待遇也在稳步提升。据郑功成论文显示，自2005年以来，企业退休人员的基本养老金持续上调，全国企业退休人员月平均基本养老金比2012年增加1倍多。

城乡居民基础养老金全国最低标准从制度建立之初的每人每月55元，增长到2026年的163元，涨幅接近2倍。

也就是说，企业退休人员、城乡居民的基本养老金都在增加，后者的涨幅还更大一点。

但养老制度的覆盖面做到全球最大，并不意味着这套制度已经足够公平。

恰恰相反，覆盖面之外，还有一个更难解决的问题：不同群体之间的养老待遇差距。

• 不足也很明显：体制内外养老金待遇差距偏大

基本养老保险制度作为国家层级的公共养老金制度公共品，必须追求全覆盖、保基本、促公平、可持续。

2026金融街论坛养老保险大会上，郑功成明确指出，“我们目前已经做到了全覆盖，但保基本还没有做到，不同门类之间、同一门类在不同地区之间的基本养老金待遇差距还是偏大。”

简单来说，就是两个意思：

一是机关事业单位养老、企业职工养老、城乡居民养老之间的待遇差距偏大，二是跨地区的养老待遇差距偏大。而这两个差距里，第一个又是最关键最明显最普遍也最不公平的。

人社部2025年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示，2025年城镇职工基本养老保险基金每月人均支出3900元，而城乡居民基本养老保险基金每月人均支出276元，前者是后者的14倍之多。

需要说明的是，基金支出不完全等于养老金待遇支出，年末领取人数也不等于全年平均领取人数，不能直接用它来判断某一位退休人员实际领了多少钱。

此外，在城镇职工基本养老保险制度内部，机关事业单位工作人员和企业职工享受的养老金待遇也存在较大差距。

据郑功成论文显示，由于机关事业单位工作人员普遍享有基本养老金和职业年金，两项相加后的养老金替代率高达80%以上，远高于企业职工的养老金替代率水平。

结合具体案例可以更清晰地看到差距有多明显：

根据四川省平昌县2025年官方数据，该地机关养老保险月人均养老待遇为5538.89元，职工养老保险月人均养老待遇为1926.71元，居民养老保险月人均养老待遇为229.33元。

也就是说，机关养老保险月人均待遇约为居民的24.2倍！约为职工的2.9倍。

还有一个很权威的官方数据，很多人可能不知道，无论是机关事业单位养老、企业职工养老、城乡居民养老，每年都是会有财政补助的，也就是财政会额外为三个养老基金池子里注入资金。

简单对比一下机关事业单位和城乡居民养老得到的补助情况：

据财政部全国一般公共预算支出决算表，2016年-2024年，财政对行政事业单位基本养老保险基金的补助，合计为36236.8亿元。

同期财政对城乡居民基本养老保险基金的补助，合计26741.54亿元。

两者差额高达9495.26亿元。

不用再列更多数据了。

无论是体制内还是体制外，都必须承认，养老待遇差距是实打实存在的，由此产生的不公平也是实打实存在的。

而这恰恰是郑功成所指出的问题。

在他看来，基本养老保险制度作为国家层级的公共养老金制度，不能只追求“有没有”，还必须解决“公不公平”的问题。

如果不同群体之间的基本养老待遇长期存在过大的差距，就会导致多层次养老保险体系发展失衡，进而削弱整个养老保险制度的可持续性。

所以，养老制度下一步要解决的，并不是简单地继续扩大覆盖面，而是在已经实现广覆盖的基础上，进一步缩小不同群体之间的待遇差距。

其中，一个重要方向就是大幅提高城乡居民，尤其是农民的基础养老金水平，通过社会保障补偿对农民群体的历史亏欠。

这其实也是郑功成近年来反复强调的一个方向：养老保险已经不能只解决“有没有”的问题，还要解决“够不够”和“公不公平”的问题。

我国已经建成了全球覆盖规模最大的养老制度。但距离一个更加公平、更加可持续的养老制度，还有很长的路要走。