郑功成：养老金制度优化应当“提低抑高”

最近，中国社会保障学会会长、中国人民大学中国社会保障研究中心教授郑功成撰文提出，养老金是" bdsfid="358">当前待遇差距最为悬殊的社会保障项目。面向共同富裕的养老金制度优化应当遵循“提低抑高”的基本取向，将缩小不同群体之间的待遇差距作为我国养老金制度改革的重点，形成一个“基于公平的基本养老金+满足有需要者的补充养老金”的双层架构。

这篇1.5万余字的文章——《社会保障制度优化与扎实推进共同富裕》，发表在《中共中央党校（国家行政学院）学报》今年第5期上。另一作者为冯梦龙。

" bdsfid="408">作者对优化社会保障制度提出建议：“应当聚焦养老金、医疗保障、社会救助和‘一老一小’服务保障四个关键领域”。

" bdsfid="421">在养老金制度上，郑功成提出：

首先是大幅提高农民的基础养老金水平，通过社会保障补偿对农民群体的历史亏欠。这就是他所称的“提低”，特别是对老龄农民。

他认为，在新中国工业化和城镇化进程中，广大农民通过工农业产品价格剪刀差、出义务工等方式为国家工业化建设作出了巨大贡献，这构成了国有资产积累的重要来源。然而，由于城乡居民基本养老保险制度建立时间晚、缴费水平低，农民养老金水平长期偏低，高龄农民的晚年生活难以得到切实保障。

"},"namespaceURI":"http://www.w3.org/1999/xhtml","data-layout-id":null}]' bdsfid="441">城乡居民中，约七成以上为农民。他们与机关事业单位退休人员之间的养老待遇差距最为悬殊，形成机关-企业职工-农民“三轨制”的特有景象。

对此，郑功成提出，在居民养老保险制度中先识别出真正的农民，实施原则是：对老一代农民采取分年龄段增加基础养老金的方式，年龄越大则养老金增幅越大。资金从哪来？通过专项财政投入和划拨国有资产来解决老一代农民基础养老金偏低的问题。

“对于当前与未来的农民，则应激励其积极参保缴费，由政府和集体经济组织分担缴费责任，进而促使其养老金水平稳步提升”，文章建议。

其次是缩小机关事业单位与企业职工的养老金差距。郑功成提出了“抑高”的方式——将机关事业单位基本养老金替代率下调至与企业职工相同的50%左右。也就是退休后每月领取的养老金是退休前月收入的一半。

文章称，目前，由于机关事业单位工作人员普遍享有基本养老金和职业年金，两项相加后的养老金替代率高达80%以上，远高于企业职工的养老金替代率水平。

据一些智库和学者测算，企业职工基本养老金替代率近年约在 42%–44%，缴费年限长或职级高者在50%以上。

郑功成还建议“要尽快优化和落实企业年金政策，使之从目前的少数人参与扩展为多数人参与，切实提高企业职工退休后的养老金水平”。

郑功成对养老金制度开的第三个方子是，强化公共养老金的互助共济属性，消除私有化成分带来的不利影响。

需要说明的是，他的建议与当前所推行的养老金政策有冲突（参见文后附录）。

郑功成认为，公共养老金的本质是互助共济，旨在促进社会公平和保障老年人的基本生活需要。“现行制度中存在的个人账户及其衍生的‘多缴多得’的市场交易逻辑，与公共养老金的公共性存在冲突，智利等国的惨痛教训已昭示其弊”。

他提出，“应当通过立法消除基本养老保险个人账户的私有化属性，将个人账户视为记账符号并与遗产继承脱钩”。“同时明确基本养老保险基金实行现收现付制，以当年收支平衡、总体略有结余为目标。”这样既可以免除基金贬值与投资风险，也可以简化经办管理流程，使公共养老金回归促进公平的制度本位。

" bdsfid="510">郑功成的其它观点摘录如下：

" bdsfid="519">" bdsfid="525">现行社会保障制度质量不高的根源，在于建制理念长期存在偏差；

" bdsfid="534">" bdsfid="538">·社会保障作为一种收入再分配机制，其核心价值取向是追求公平正义，出发点和落脚点是通过强制性共享机制促进公平和减少不公平现象。

" bdsfid="545">" bdsfid="549">·税收、社会保障、转移支付是三种相互关联的财富再分配机制，社会保障在其中居于核心位置；

" bdsfid="556">" bdsfid="560">·各项社会保障制度应当根据需要与可能分别按下快慢键；

" bdsfid="571">" bdsfid="575">·通过社会保障制度“分好蛋糕”已经成为进一步“做大蛋糕”的前提，因此不能将社会保障视为国家财政负担和竞争力的阻碍，而是应当将其视作经济持续增长的动力源泉和共同富裕取得实质性进展的落脚点；

" bdsfid="606">" bdsfid="611">·现行社会保障制度的公平性不足主要表现在三个维度。一是群体之间的差距。以养老金制度为例，2025年城镇职工基本养老保险基金每月人均支出3900元，而城乡居民基本养老保险基金每月人均支出276元，前者是后者的14倍之多。在城镇职工基本养老保险制度内部，机关事业单位工作人员和企业职工享受的养老金待遇仍然存在较大差距。二是地区之间的差距，三是城乡之间的差距；

" bdsfid="641">" bdsfid="647">·我国社会保障的物质基础较为薄弱，公共投入份额有待提升。2024年，OECD国家公共社会支出占GDP的比重平均为21.2%。按照近似口径测算，2024年我国公共社会支出占GDP的比重为13.2%；

" bdsfid="689">·社会保障共享份额的不足制约了再分配功能的发挥。OECD国家税收和社会保障制度能够使初次分配时的相对贫困发生率改善程度平均超过50%，初次分配时的基尼系数改善程度平均超过30%。相比之下，我国税收和社会保障制度对初次分配基尼系数的调节力度仍显不足，且养老保险和医疗保险缴费不仅没缩小收入差距，反而扩大了收入差距；

" bdsfid="716">" bdsfid="722">·加大社会保障的公共投入、壮大社会保障的物质基础，是落实“投资于人”政策取向的重中之重，也是充分发挥社会保障收入再分配功能的前提条件。

附：2018年7月，人社部答复全国人大代表相关建议

在机关事业单位养老保险制度改革前，机关事业单位长期实行退休制度，退休费主要与退休前工资挂钩，退休费的调整主要随工资调整；企业职工基本养老保险制度从上个世纪90年代以来实行社会统筹与个人账户相结合的制度，退休人员基本养老金水平与在职时缴费水平高低、缴费年限长短挂钩，根据物价上涨和职工平均工资增长等情况相应调整。两种制度在待遇确定、待遇调整上不一致，再加上机关事业单位与企业在人员结构、用人机制、工作年限、工资制度等方面存在较大差异，两类退休人员待遇水平也有一定差距，正如您提到的，产生了“双轨制”的问题。

对此，党中央、国务院高度重视。一是连续提高企业退休人员基本养老金。2005年以来，国家连续出台政策提高企业退休人员基本养老金水平，至2018年已经连续14年调整，企业退休人员月人均基本养老金水平得到大幅提高，并且在每次调整时，要求各地向退休时间早、养老金水平偏低的人员倾斜，较好地保障了广大企业退休人员的基本生活，分享了经济发展成果。

二是积极推进机关事业单位养老保险制度改革。2015年，国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，实行单位与个人缴费，养老金的计发和待遇调整与个人缴费情况挂钩，按照多缴多得、长缴多得的原则建立激励约束机制，从制度上实现了并轨。同时,根据《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号），为机关事业单位职工建立职业年金，作为补充养老保险。改革后，机关事业单位退休人员养老保险待遇由基本养老金和职业年金组成，参保人员在职时缴费工资水平越高、缴费年限越长、退休年龄越晚，退休时基本养老金水平相对就较高。

三是推动建立兼顾企业和机关事业单位退休人员等各类群体的基本养老金合理调整机制。2016-2018年连续三年统一部署、同步调整企业和机关事业单位退休人员基本养老金，统一实施“定额调整、挂钩调整和适当倾斜”相结合的调整办法，体现了各类退休人员待遇调整逐步并轨的方向。

机关事业单位与企业都实行统一的养老保险制度和待遇调整办法后，退休人员之间的待遇差距将更多取决于缴费年限、缴费水平和退休年龄，体现了公平与效率相结合、权利与义务相对应的原则。

下一步，我们将会同有关部门做好以下工作：一是进一步推进机关事业单位养老保险制度改革落实到位，不断完善多缴多得、长缴多得的激励约束机制。二是加快建立兼顾各类人员的基本养老金合理调整机制，实现各类退休人员待遇调整机制的统一。三是中央财政将继续加大对地方的转移支付力度，确保退休人员基本养老金按时足额发放。四是推动建立多层次养老保险体系，综合提高广大退休人员养老待遇水平。*

" bdsfid="764">— THE END —

紫京讲谈

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