王一鸣：如何破解“六张网”投融资面临的困难与瓶颈？

文/ 国务院发展研究中心原副主任王一鸣

当前“六张网”投融资环节仍面临地方财政约束与债务压力并存、项目收益低与回报周期长并存、社会资本进入不畅、价格机制和风险分担机制不完善、跨网融合不足和项目储备有限等多重因素制约。需要构建差异化投融资模式，深化价格机制改革，扩大REITs试点，探索“六张网”协同投融资，通过综合开发提升项目自平衡能力等，进而形成“投资—运营—回收—再投资”良性循环。

问题提出的背景

当前，讨论“六张网”建设的一个重要背景是固定资产投资增速明显放缓。今年前7个月，全国固定资产投资同比下降6.7%。过去几年，在房地产投资下行的同时，基建和制造业投资尚能保持正增长，但当前房地产、基建、制造业投资出现同步负增长。如何借助“六张网”建设稳投资、对投资形成有效拉动，已经成为一个现实而紧迫的问题。

2026年4月28日，中央政治局会议明确提出，加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等“六张网”规划建设。据国家发展改革委初步估算，2026年“六张网”及相关重点领域投资规模将超过7万亿元，“十五五”期间总投资预计达23—25万亿元。如此庞大的投资规模，单一依靠财政资金难以为继，构建多元化可持续的投融资机制成为推进六网建设的核心问题。

“六张网”投融资总体情况

第一，多元化投融资格局初步形成。从资金来源看，“六张网”建设已初步构建“财政资金引导、政策性金融支持、社会资本参与”的多元化投融资格局。从财政看，超长期特别国债资金全面覆盖“六张网”，重点向市场融资比较困难的地下管网、水网倾斜；地方政府专项债聚焦具备稳定现金流的准经营性项目；中央预算内投资对公益性项目给予支持。从金融看，政策性银行提供长期低息资金支持。从市场看，社会资本贡献了超七成“六张网”建设资金，在电网、算力网、物流网等领域市场化程度较高，REITs、绿色债券、产业基金等市场化工具应用逐步扩大。

第二，“六张网”之间的差异性较为突出。水网以财政投入为主，防洪、水资源配置等工程自身经营性收益有限，主要依赖中央预算内投资、超长期特别国债和地方财政资金。具备供水、发电收益的项目可通过专项债、银行贷款补充。新型电网采取企业投资与政策支持相结合的方式，经营性相对较强。投资主体以两大电网企业为主，电源侧、储能侧吸引大量社会资本参与。政策性银行提供长期低息贷款，特高压、储能等资产已启动REITs试点。算力网主要由市场主导，并受到政策支持，社会资本参与度较高。建设主体包括电信运营商、互联网企业、第三方数据中心运营商。当前数据中心使用绿电增多，绿色债券和碳减排支持工具逐步参与其中。通信网以企业投资为主，主要由三大运营商投入，投融资压力相对较小。物流网市场化程度相对较高，优质标的较多，REITs可发挥空间大，存量资产具备开发潜力。县乡村配送等公益性环节具有一定准公益属性，由财政给予补贴。

第三，地下管网是推进难度较大的领域。地下管网对财政依赖度较高，地方属性明显，需要地方政府投入资金。当前地方债务负担较重、财力有限，部分地区即使存在建设需求，也缺乏相应的资金安排能力。地方政府对地下管网建设积极性不高，根源在于多个环节尚未理顺。其一，各类管网分属不同部门管辖，存在底数不清、规划衔接不够、多头管理等问题，施工过程中极易损坏其他管线。其二，配套法律法规不健全，地下管廊建成后的运营缺乏明确的法律依据。其三，入廊收费至今缺乏统一标准，无法判断收益能否覆盖投资和运营成本。此外，污水处理费能否用于分摊地下管网建设和运营成本，也需要研究。下一步，需要探索地下和地上相结合的综合开发模式。

第四，“六张网”总体可以概括为“三旧三新”：水网、地下管网、物流网属于传统基础设施，新型电网、算力网、通信网属于新型基础设施。传统基础设施公益性较强，需要财政承担较大投入，新型基础设施能够更大程度调动企业和社会资本参与建设的积极性，还可以通过REITs等新型工具盘活存量资产。即便是传统基础设施，也需要发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，撬动社会资本参与。

“六张网”投融资面临的困难与瓶颈

综合来看，“六张网”投融资面临的困难和瓶颈主要集中在以下六个方面：

第一，地方政府面临财政约束与债务压力。地方财政收支矛盾突出，隐性债务管控持续从严，叠加土地出让收入持续下滑，地方政府债务约束强化。城市地下管网、农村水网等公益性强、收益弱的领域，地方配套资金落实难度大，基层“想建但无力配套”问题突出。部分项目收益偏低，民营资本积极性不高。

第二，项目收益低与回报周期长并存。“六张网”中相当部分项目公益属性较强，难以产生足够的经营性收益，难以达到社会资本的收益预期。即便是经营性项目，也普遍存在投资回报周期长、收益率偏低的问题，与商业银行的贷款期限，民营资本收益预期不匹配。PPP新机制强调使用者付费，但许多项目不具备完全依靠付费的条件。

第三，社会资本参与进入不畅。一是准入难，能源、水利等领域对民营资本仍存在一些隐性门槛；二是融资难，这类项目融资规模大，民营资本融资成本高，即使获得准入资格，也面临较大融资压力。三是回款难，部分地方政府存在拖欠企业账款问题，社会资本担心政府承诺难以兑现，投资后的资金回收缺乏保障。

第四，价格形成和风险分担机制不完善。基础设施和公用事业长期实行政府定价，调整周期长、滞后于成本变化，难以反映合理投资收益。水价长期处于低位，输配电价机制尚未完全理顺，地下管廊收费标准不统一。价格信号扭曲，资源难以向这些领域流动。风险分担机制不健全。过去政府承担部分风险的做法受到严格限制，社会资本又不愿独自承担过多风险。

第五，“六张网”跨网融合不足。当前，“六张网”基本按行业条线管理、分别融资、独立建设，跨网协同投融资机制严重缺失。以算电协同为例，算力中心是用电大户，但电网与算力往往由不同主体分别投资建设，缺乏统一协调，导致部分算力网建成后电网配套未能同步跟上，或者电网建成后算力项目未能及时落地。

第六，项目储备不足。部分地方专项债资金已经下达，但不少资金仍沉淀在账上，缺乏符合条件、能够及时开工的项目。专项债要求项目具备现金流收益，进一步收窄了可选项目范围。部分地方存在“重申报、轻储备”倾向，项目可研、用地、环评等前期工作不充分，资金到位后无法及时形成实物工作量，出现“资金等项目”现象。

推进“六张网”投融资机制创新

第一，构建差异化投融资模式。“六张网”差异较大，应进一步细化分类，形成清晰的项目分类清单，并配套明确的政策引导。对于经营性较强的项目，以企业投资为主，政府侧重规划引导与政策支持，鼓励通过REITs、绿色金融、产业基金等市场化工具融资。对于准经营性项目，采用“政府支持+市场运作”混合模式，财政承担公益性部分成本补偿，社会资本承担经营性投资运营责任。对于纯公益性项目，明确以财政资金为主，在部分有收益的经营性环节，吸引社会资本参与。

第二，加快推进价格形成机制改革，价格形成机制是投融资机制的关键，项目形成合理收益能够增强对投资者吸引力。电价方面，应完善容量电价机制，深化输配电价改革；水价方面，应进一步完善两部制水价，保障固定成本回收；通信领域，建立农村偏远地区普遍服务补偿机制；地下管廊方面，应完善管网成本收益核算方法，并可研究供水、电力、供热、通信加收5%的费用用于地下管网建设资金，并可以此为质押向社会融资，弥补建设资金不足。由地方政府牵头确定综合管廊费用标准，纳入政府定价目录。修订《水污染防治法》，将管网建设、运维成本纳入污水处理费定价，提高污水处理费至合理水平。价格调整形成的增量收益拿出一部分对低收入者进行价格补贴，其他收益优先保障运营维护与投资者合理回报，形成“价格调整—收益改善—投资增加—服务提升”良性循环。

第三，扩大REITs试点。进一步扩大基础设施REITs覆盖范围，打通存量资产与增量投资循环，将综合管廊、城市供水管网、物流枢纽、通信基站等六网资产逐步纳入试点。大力培育Pre-REITs市场，建立“项目培育—运营成熟—公募退出”全链条机制，鼓励产业基金以Pre-REITs方式投资新项目，成熟后通过REITs退出回收资金，循环投入新项目建设。优化发行审核流程，完善扩募机制，降低发行成本，提升市场流动性。

第四，探索“六张网”协同投融资机制。打破行业壁垒，建立跨网协同投融资机制。以算电协同为突破口，探索电网、电信、算力企业组成联合体联合投资、统一建设、按贡献分享收益的模式。在城市地下空间开发中，统筹管网、管廊、交通、商业一体化开发，建立跨网投资分摊与收益共享规则。鼓励地方在创新“六张网”协同投融资机制先行先试。

第五，通过综合开发提升项目自平衡能力。探索“基础设施+土地开发”模式，结合城市更新、片区开发统筹推进六网建设，通过综合开发将项目外部收益内部化，提升公益类项目自平衡能力。统筹考虑地下与地面运营，以土地增值收益、产业税收反哺基础设施投资。

第六，支持转型后的平台承担六网项目建设和运营。推动地方融资平台转型，加快剥离政府融资职能，分类化解存量债务，严禁新增隐性债务。支持转型后的平台承担六网项目建设和运营，建立以资产质量、运营效率、可持续发展为核心的市场化考核机制。

（本文仅代表作者个人观点，不代表论坛立场）

来源丨财富管理50人论坛

编辑丨孙爽

审核丨秦婷

责编丨兰银帆

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