冯川 | 水资源丰富地区何以成为“旱包子”？水权视角下的分析

水是农业生产不可或缺的资源。特别是在中国南方的水田作物种植区，水资源的使用在农业生产过程中所占的比重更大。水利经济，是指以水为载体，从事水资源开发、利用、保护、节约、管理和治理水患过程中产生的各种经济关系和经济活动的总和。水利经济的运作，体现出人类意志对自然资源的控制，其目的在于调节农田需水量与自然供水量的平衡，使农作物能够较少受到旱涝的影响。

由于气候和农作物类型的不同，农村水利经济的运行逻辑在不同区域存在较大不同。北方缺少地表水，旱作物需水量较水稻作物少，因此北方旱作区可以通过打深井来解决农田灌溉问题。机井灌溉可以通过管道或较好的毛渠进行，因而水利经济较少牵涉利益整合与生产协调问题，水利经济运行的关键不在于如何协调利益主体间的用水秩序，而是如何筹措充足的机井建设资金，以及如何解决机井的维护问题。用于旱作物灌溉的机井多为一个村民小组所拥有，有些机井甚至服务于一个行政村。之所以如此，一个重要原因是打井投资大，打一口深井需要耗资十多万元，旱作物需水量较少，单个村民既无力也没有必要独自投资机井。水利部门所列举的成功的农户用水合作组织，大多是北方旱作区的例子。

相比之下，南方稻作区的地表径流较为丰富，长江流域的中下游地区向来河流和湖泊众多，这使得南方农村的水利经济多围绕渠系灌溉展开。控制、管理和分配“水的流动”，成为稻作区农村水利经济所要处理的重要问题。在旱作区，机井灌溉组织形态的较为扁平化，因为点状分布的机井与点状分布的灌溉目标恰好能够形成供需单元的相互匹配。然而在稻作区，片状分布的河湖资源，其巨大体量无法直接与点状分布的灌溉目标对接，因此在河湖资源与灌溉目标之间自然需要衍生重层分流的垂直多级结构，造成水利经济运行过程中更为明显的行政性。渠系灌溉组织的网状辐射结构，也使农村水利经济具有更大规模的公共性，因此也对灌溉目标的需求协同性提出了更高的要求。总而言之，稻作区农村水利经济的正常运行，需要更多社会基础的接应以及制度能力的保障。

建国以来，稻作区农村水利经济的运行规则及其社会基础和制度建设，都经历了若干变迁。在运行规则方面，2000年代初期税费改革以前，农村水利经济更多按照“政治水权”的规则运行。税费改革以后，“政治水权”逐渐让位于“商品水权”。从农村水利经济的运行状况来看，“政治水权”时期的农村水利经济能够更好地获得社会基础的接应和制度能力的保障。

而到了“商品水权”时期，农村水利经济在获得社会基础的接应方面存在困境，以致于稻作区虽然坐拥大型水库、完整的渠系和星罗棋布的众多堰塘，其中不少农业地带却仍被村民称之为“旱包子”。只要在夏季遭遇接连不下雨的高温天气，这些农业地带就会面临水稻卷叶、焦黄甚至枯萎的威胁，而缺水的水稻一定会出现谷粒不饱满、空壳多的问题。水源差和水源分散的问题，再加上抽水成本被抬高，大户包地不赚钱，当地规模种植的发展直接受到制约。

那么，在“商品水权”时期，稻作区的农村水利经济为何会面临社会基础在接应方面的困境？面对困境，行政主体又是否可以建立起有效的组织制度，通过重塑社会基础而克服困境？本文根据2023年7月在沙洋县农村的实地调研，以漳河水库的水利经济运行状况为例，对此进行分析。

一、水权变迁：从“政治化”走向“商品化”

（一）水权政治化：从“自然水权”到“政治水权”

水资源原本属于自然生态资源。作为自然生态资源的水权，原本并非一种商品，具有非排他性，可称为“自然水权”。中国南方稻作区大部分属于亚热带季风气候，夏季高温多雨，雨热同期，充沛的降水可以为种植稻米的小农带来大量免费的水资源。然而，纯粹依靠自然资源的水稻种植，依然只能“靠天收”，这显然具有不稳定性。亚热带季风气候造成的暴雨洪涝、高温热害，也会让小农的水稻种植充满风险和脆弱性。

在人民公社时期，“平等”成为一项重要的政治伦理。在社会主义政治伦理的指导下，水权的政治化也成为一种必然，以至于水权的均等分布成为社会主义农业生产建设的目标之一。“靠天收”的农业之所以不稳定，是因为自然水权本身的分布并不均等。如何改变这个状况？依靠雨水达成水权的均等化，显然是不现实的，因为在技术上难以实现降雨的人工操控。因此，改造江河湖水的流动体系，就成为服务于水权均等化目标的可能方式。

水权政治化的成果，是建成“大水利+小水利”的分级水利结构。以水源地为划分标准，以大中型水库、泵站为依托，为各村或各乡甚至各县市提供灌溉服务的水利设施称为“大水利”，所服务的区域通常构成大中型灌区；以堰塘、机井、小河坝为依托的水利设施称为“小水利”，为少数农户甚至是单家独户提供灌溉服务。在用水量大的水田作物种植区，水渠成为联结水源地与各处农田的通路。与灌溉水源直接相连的断面最大的渠道为“干渠”，控制着整个灌溉区域。由干渠直接配水的渠道为“支渠”，一般控制一个灌溉分区。原则上，灌溉分区数与支渠数一致。“斗渠”与“农渠”直接向用水单位配水，其中“农渠”是末端固定渠道，控制范围一般是一个耕作单元，平原地区一般的控制面积为200~600亩。

“大水利+小水利”的分级水利结构，具体到沙洋县，则是以漳河水库为枢纽的大规模水利系统。漳河水库的总干渠分为一干渠、二干渠、三干渠和四干渠。一干渠又称西干渠，主要灌区在当阳、远安和南漳。总干渠在荆门市掇刀区分流为二干渠、三干渠和四干渠。二干渠主要灌溉荆门南、西南片区，尾水流入荆州八宝联合水库。三干渠主要灌溉掇刀、沙洋、钟祥三个县（市、区）的14个乡镇，灌区面积135.13万亩，占整个漳河灌区总面积的54%。四干渠主要灌溉荆门北、西北及钟祥部分片区。其中，三干渠作为荆门中部地区农业灌溉的“主动脉”，全长75.75千米，西起掇刀进水闸，一路东行，绕五岭包，过雷集、柴集、楝树店、大碑湾，抵沙洋。尾水东入汉江，南入长湖。1962年正式建成投入运行。

漳河水库水利体系的建立，是在政治动员的基础上完成的。在组织军事化、生产战斗化、生活集体化的“三化”方针下，农民以生产队（此后的生产大队）为单位，开展农田基础设施建设和水利开发工程。而以漳河水库水利体系为代表的农村水利经济，其运行的社会基础和制度基础是人民公社的生活和生产组织方式。

在国家财政无力覆盖农村基础设施建设的前提下，集体主义制度安排更有利于水利设施的建设、使用和维护管理。首先，人民公社的超越单个农户家庭的生产核算单位与水利建设的整体性相契合。反过来说，水利建设也成为了人民公社化的诸契机之一。在人民公社时代，集体经济的核算单位不是农户的家庭，土地的经营也不是以单个农户的家庭为单位，而是以生产队的土地为一个整体进行的。土地经营的整体性与水利建设的整体性是相契合的。

当水利设施的建设区域不存在多元利益主体时，土地面积被占用所带来的损失与土地生产能力的提高所带来的收益就是在一个利益单位中计算，从而可以避免在存在多元利益主体的情况下，由于主体间水利建设对耕地的占用不均而导致的相对剥削感和不公平感所引发的纠纷。换句话说，不可分割的流动的水作为承载利益的主体，与给水让渡空间的土地上的利益主体，由于在数量上是一致的，因此水资源与土地能够相互配合，形成利益整体，而这种利益整体能够接纳水资源与土地的一体关系。所以，利益主体的范围和水利的整体灌溉范围相重合，有利于水利建设的整体性规划，免去了与小农家庭进行施工谈判的交易成本，也有利于动员整个生产队的劳动力共同参与水利建设。

其次，超越单个农户家庭的组织，能够在水利设施的使用方面，接纳水利系统内部水流量的不均等和灌溉来水不同时的问题。在人民公社时代，超越单个农户家庭，在水利设施的建设和使用方面发挥重要作用的组织，就是生产小队。农民每年除了忙农活之外，闲月由小队长组织起来进行水利建设。斗渠及以下层级的渠系，通常都铺设在生产小队内部，直接与农田对接。由于一个生产小队的农田基本聚集在一起，整个灌溉水系的设计便是以生产小队为最基本的灌溉单位，“生产小队”（后来的村民小组）=“灌溉组织”的结构格外显著。

在人民公社解体后，从水源地的管理者那里购买灌溉用水，通常也是以小组为单位。同一个生产小队（后来的村民小组）内的土地有上游与下游的区分。生产小队之间、生产小队内部都可以协调用水。不仅可以从上游往下游放水，也可以从下游往上游放水。如果让水以自然流动的方式灌溉，则上游农田用水时的水量要多于下游用水时的水量。处于渠系末端的土地，就有可能面临水量稀少而不足以灌溉的问题。因此，为了使每块土地都有机会被优先灌溉，小队长可以在接纳水流量空间分布的不均等性的前提下，通过调节水闸的开闭，改换土地灌溉的优先次序。

最后，作为一个整体发挥作用的水利设施的维修，也需要超出单个农户家庭的集体组织对农户的劳动力或资金进行整合。生产小队对维护管理基层水利设施具有最大的动力，因为生产小队是水利设施的直接受益者。生活在近邻集团中的小队长（后来的村民小组长）能够更有针对性地通过人情或村庄舆论等方式动员村民为水利设施的维修投入劳动或资金。

人民公社解体，家庭联产承包责任制实施后，经济核算单位下降到农户，每个农户家庭基本都成为一个利益主体。由于同一水系范围内土地上的利益主体容易出现多元化的状况，若要新修水渠，就需要与水利设施需要占用的每块地的承包人协商。在80年代到90年代初，因为许多村庄都或多或少留有机动地，并隔3-5年就对土地的承包关系进行小规模调整，因此仍能借助于来自土地集体所有制度的利益调整空间，表现出对水利整体性的接纳能力，使新的水利设施拥有得以建成的可能。

而最终水利设施要得以建成并得到管理和维护，仍然需要劳动力和资金。人民公社解体后，国务院于1985年作出实施农村劳动积累工的决定。在取消农业税之前，全国各省市自治区制定的农民负担条例一般都规定，每个农村劳动力每年承担10至20个劳动积累工，主要用于农田水利基本建设和植树造林。农户也认为，既然灌溉使用了水利设施这样的农村公共品，获得了农村公共品带来的经济收益，就应该缴纳共同生产费，承担劳动积累工。对于不能按时缴纳共同生产费的农户，村集体采取“挂账”的办法对待。对于不能按时履行“劳动积累工”义务的农户，先按市场价或低于市场价的标准将“劳动积累工”的劳动量折算成货币金额再“挂账”。1989年《国务院关于大力开展农田水利基本建设的决定》实施，明确规定了基层政权在开展农田水利基本建设中的责任和义务。

由于村集体仍然对农户收取共同生产费，并调遣劳动积累工，这种从公社时期延续下来的集体主义资源动员方式，保证了村集体对诸多利益主体的整合，使调用的资源能够服务于维持水资源的浑沌状态，使水利设施能够作为一个整体得到维护管理。而各地农村存在的对土地承包关系的调整，也能够解决水利与土地的浑沌所带来的耕地占用问题，使新渠的修建得以可能。一般而言，干渠由镇政府组织修建、受益村负责维修；村组毛渠由村民小组组织修建和维修。此外，由于村民小组长的存在，水利系统的整体性内部呈现的不均等性也能够通过村民小组长而在不同的利益主体间得到协调。

总而言之，水权的政治化及其相应的社会基础和制度基础，保障了稻作区水利经济的顺畅运行。

（二）水权商品化：从“政治水权”到“商品水权”

自20世纪90年代中期开始，“乡村利益共同体”形成，农民缴纳税费的负担加重。其中，共同生产费的金额年年攀升。税费负担加重，导致外出务工的农户增多，劳动积累工的调集也越来越困难，只有实行“以资代劳”，而这又进一步加重了农民的税费负担。由于中央政府通过媒体曝光了村干部乱收费的现象，不少村民认为村干部乱收费，于是开始拒交或拖欠共同生产费。税费征收难度的加大，也增加了乡镇财政的压力，使得90年代后期漳河水库放水的次数越来越少，从保证插秧到收割天天有水可用的放水频度，演变为一年只放两次水、一次只放七八天水的状态。

共同生产费的欠缴，使得村集体越来越缺乏完成整体性水利供给的能力。正因为如此，一些本来上缴共同生产费村民也开始认为，虽然交了共同生产费，还是没有得到应该得到的水利供给。对缴纳共同生产费之后所得到的水利供给状况的失望，又进一步恶化了共同生产费的欠缴情况。

在2000年代初的税费改革中，共同生产费被取消，乡村组织退出农村共同生产环节的事务，这标志着政治水权的彻底消解。

同时，若将水源地管理者作为一个利益主体来考察，水源地管理者的财政收入，将决定其对水利系统进行整体建设和维护的能力，以及水流量的大小和供给次数。1984年，山东莱芜率先实施水利体制改革，将水利站的人、财、物下放给乡镇管理，“简政放权”。1985年，国务院办公厅转发了水利电力部《关于改革水利工程管理体制和开展综合经营问题的报告》。在这一文件精神指导下，全国许多水利管理单位被租赁、承包、拍卖，或定性为企业，自负盈亏。在漳河水库归口管理级别不断下降的情况下，其所能获得的财政资源也日益减少。这种情况在20世纪90年代后期乡镇企业纷纷破产倒闭、乡镇财政捉襟见肘的背景下表现得更为严重。漳河水库逐渐变成一个完全的市场主体，渠系的维修费、电费、工作人员工资等等，都由水库通过卖水解决。

2006年的“以钱养事”改革，也对水利部门造成了较大冲击。在“以钱养事”改革之前，乡镇水利部门的人员少则15人，多则可达20人，并可以通过收取基本水费而维持运行和日常开支。经过“以钱养事”改革以后，沙洋县不少乡镇的水利部门只剩下2人。人员缩减之后，基层水利部门的性质也跟着改变了，不再是职能部门，而是“社会新型组织”或者“民办非企业”。一些乡镇的水利站改名为水利服务中心，只能从事技术服务和防汛抗旱的技术指导等服务项目。

当水源地的管理主体市场化之后，管理者的谋利性特征表现得更加明显。一方面，农户对泵站或水库供水的需求受到天气和农业生产周期的影响很大。当农闲时，或者没有出现旱涝天气时，承包水源地的管理者就处于近乎纯支出的情况。比如在湖北省荆门市沙洋县拾桥镇，水库和大型泵站都交给了个人承包经营。如果风调雨顺，则通过供水而获得的收入还不够向政府缴纳的承包费。于是，承包者购买了大量的鱼苗，将水库变成了鱼池。这样做的结果是，到了农户需要水库供水的时候，承包者为了维护养殖鱼苗的利益，不同意放水。因为水放得太多，鱼苗就会缺氧而死。因此，农户就算主动交钱，也得不到水利供给。

另一方面，由于大水利是以村民小组为灌溉单位供给的，水源地的管理者难以计算水流量在空间中流动的损耗，因此无法将供水量精准地控制在与农户的需水量完全一致的水平。特别是当利用大水利的农户数量太少时，渠道渗漏占放水量的比例很高，同时也会出现用水农户的承包地无法充分吸收放出的水的情况。由于水费的收取是以土地灌溉面积计算，农户只看水田里水量是否够，因此，在水资源流动的空间中消耗的水量，或者没有流入农户承包地的水量，其价值对于水库的承包者来说都成为一种经济损失。所以，水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水，只有等到持续的旱情严重到让绝大多数农户在水库放水方面达成利益一致之后才放水。

总体而言，伴随着税费改革和“以钱养事”改革，大水利的运行所依赖的资源输入仅仅依靠水利使用人需要缴纳的水费，大型水利的水资源使用权成为需要农户购买的商品，这种商品水权的价格由省物价局确定。水利经济的运行就此从“政治水权”时代进入“商品水权”时代。

然而，水权的商品化却并没有伴随社会基础和制度能力的同步转化。在税费改革后，自上而下的制度建设和正式行政体系从小水利中完全退出，只覆盖直灌口上游的干渠和支渠。在直灌口下游的制度化行政投入不足的情况下，不少农户依然按照自然水权和政治水权的逻辑抵制水权的商品化，通过各种方式形成对水权商品化的逃逸能力，以至于农村水利经济在按照商品水权的规则运行时频繁遭遇困境。

二、社会基础：对水权商品化的逃逸

农村水利经济在商品水权规则下遭遇运行困境的主要原因，在于其运行的社会基础并没有形成对商品水权的自下而上的接应。这种抵制水权商品化的社会基础之所以有了存续的可能，有其制度因素作为前提条件，也有其社会动机作为其促发机制，以至于最终呈现为农户逃逸水权商品化的种种行为。

（一）逃逸水权商品化的制度因素

抵制水权商品化的社会基础之所以存续，有两个制度性前提，都是税费改革和“以钱养事”改革所产生的结果。

其一，政府的正式行政权力后撤到直灌口以上的水利运行层级，将直灌口以下的“小水利”运行完全交由村级非正式行政权力和自治体系，商品水权规则的底层维护能力有限。

以漳河水利体系中的三干渠为例。漳河水库，由水利局下设的漳河管理处管理。漳河水库的三干渠管理处，共有10个管理段，每个管理段的工作人员多则5人、少则2人，这些工作人员会在3个管理段之间每隔3-5年交换一次。这些三干渠管理处的各个管理段，都属于荆门市水利局的二级单位。

据三干渠管理处LJ管理段的负责人介绍，三干渠从荆门市掇刀区流至钟祥市，全长75千米，覆盖135万亩农田，包括支干2条、分干6条、支分干5条，途径ZJ镇、WL镇、SQ镇这3个镇，共设有51个闸口（斗口）分水，这些位于干渠侧壁底部的闸口（斗口）都是直灌口。LJ管理段长度12km，共有大闸（节制闸）6个，分布在出现跌水落差的地方，由管理段控制放水，以调整上下游水位的高低。总控室则可以控制干渠与分干之间的闸口电机。

LJ管理段是市水利局的二级单位，有4名负责人，都是事业编。包括段长1人（工资每月5000多元）、副段长1人、会计1人、内勤1人，人员数量由市政府定编定岗。管理段的职责包括：在下雨塌方时挖渠清理，在春夏季草疯长期雇人打草，每个月开展渠道清淤，使用固定经费维修直灌口，不定期清理渠道垃圾，为大闸保养上漆。管理段每月接受上级考核，若考核不合格，段长扣500元，副段长扣 300元。可见直灌口以上水利管理是在正式行政体系内部运行的。

正式行政管理关系到直灌口处中止。三干渠管理处LJ管理段的负责人直言，“直灌口的闸口我控制，下面的层级我不管了”。在灌区信息化建设方面同样体现这一点。三干渠管理处LJ管理段，同时挂牌“荆门市漳河三干渠灌区信息中心”，由省财政于2016年投入建成了闸口自动化可视化信息系统，并于2017年正式投入使用。这套以实现渠道系统测、视、控一体化为目标的信息系统，服务于干渠的行政化管理，包括对干渠的可视化监控（三干渠有39处视频监控站），以及对节制闸的提闸和开闸控制（三干渠有12处大型节制闸自动控制站，29处支渠节制闸闸门太阳能自动控制站）。

据负责人介绍，信息化系统的建成能够让行政人员更方便地完成巡堤工作。他们会安排人员24小时不断人地观看监控屏幕，以监测干渠水位，同时防止有人破坏干渠两旁的保护地（据介绍，这些保护地原本是农户的承包地，农户会在干渠外坡种上玉米。因“一渠一路”的规划要求，政府部门按照《水法》规定，出钱买下了这些保护地）。由于国家财政资金有限，正式行政力量的视野停留在直灌口以上的干渠层级，而不再可能向直灌口以下的U形渠、堰塘和田边毛渠等“小水利”渠系延伸。

U形渠的管护经费，不是来自于上级政府部门，“上面没有经费”。这些U形渠靠村集体设置的公益性岗位，维持日常清淤和8-9月间的除草（HM用水者协会的会长举例：维护一次需要40个工，经费开支6000-7000元）。 一条U形渠可能流经若干个村民小组，U形渠的侧边设有闸板，这些闸板也全部由农户自己操控。连通U形渠的毛渠（小U形渠），直接延伸到田间地头，数量庞大得如同毛细血管一般，也基本全部交由农户自管。

由于信息化监控和政治行政体系都不进入“小水利”渠系，“小水利”渠系也没有进入上级考核巡查的视野，“小水利”的运行秩序完全依靠村级自治组织和自治力量的管理。小组长在负责收水费的同时，要负责对开闸、关闸的观察巡视。小组长的工作靠村民代表监督。一旦组长疏于观察巡视，就可能出现某个特定田块大水漫灌，一直流到田块上水满了漫到其他田块的水资源浪费现象。因为如果农户本人不管的话，每亩田里的用水量无法自动得到控制。有农户反映，“上游灌满了，放了很多时间，水也没有流到下游。下游也交了钱，但放够了时间，小组长不管，就把闸关了”。单纯遵循村庄社会自治逻辑的小组长，其工作质量无法获得制度化的激励和保障。小组长的不负责任，会直接对商品水权规则造成破坏。

其二，水源地管理者的市场化运作使其更加看重放水的成本和收益计算，为避免造成经济损失而不轻易放水，倒逼农户退回到“靠天收”和谋求自救的行为逻辑，客观上反而增进了自然水权规则在农村水利经济运行上的正当性。

在笔者调查的2023年7月，沙洋县已遭遇持续几个月的持续大旱，中间只下了几场降水不足10mm的雨，都没有形成有效径流。村民说“这里下雨总是毛毛雨”。虽然漳河流域有4个小I型和小II型水库，还有1个中型水库即杨树垱水库，但这些中小型水库在遭遇持续大旱之后基本都干了，都需要从漳河补水。有村书记介绍说，杨树垱水库遭遇的是60年一遇的特大干旱，2500万方的水域面积只剩下60-70万方。笔者走访一些水田，发现一些田块的秧苗已出现成片发黄和卷叶的情况。即使已经干旱到如此地步，漳河水库还是迟迟不放水，

当地村民都知道，为了尽量减少亏损，如果风调雨顺，漳河水库可以全年不放水。漳河水库只有“在4-5个村都要放水的时候”“管理段内70%以上需要水的时候”乃至于“全镇都缺水的时候”才放水，“不干到一定程度是不会放水的”，“秧苗都快枯死了，水才来”。一个种田大户说，“水库收齐20万元才放水”。LJ管理段的负责人则说，“只有需求达到50个流量（1个流量=360m³），也就是3-5天的流量，漳河水库才理你”。

事实上，放水的时间点通常就是作为经营者的漳河水库通过计算判定放水收益与放水成本将有可能达成平衡的时间点。由于干渠的流量规模和距离，水库为少数地块放水显然是不划算的。面对“有的地块需要水，有的地块不需要水”这种水权需求不统一的情况，从村民小组到行政村、乡镇和县一级的层层协商自然需要耗费大量时间，“拖延放水”其实成为了水库倒逼农户水权需求形成一定规模的策略。

水库经营者还试图避免的一个容易导致经营亏损的情况，被他们称之为“跑暴”。所谓“跑暴”，即“水已经放到渠道里了，突然下暴雨，大批农户说不需要放水了”。按照商品水权的规则，如果水没有流入农户田里，即使收了水费，水费也应当退回农户。而水资源与电力等其他资源不同，水源地管理者不可能将放出的水收回去。

最终，这些放出的水都将成为水源地管理者的经济损失。为了最大限度地减少渠内残水，以达到控制经济损失的目的，“你向水库买了3万方的水，水库在放了1万方的时候，就会问你还要不要水。如果不要水，水库就不放水了”。因为水库估计：在向各方询问是否还要水的沟通过程中，大概会再放水1万方；停止放水后，水渠里剩余的水继续向下流大概也有1万方。在如此的经济理性面前，水库经营者当然更会极力避免“跑暴”造成水利经营的经济损失，其方式则是，水库经营者会为天气突变的可能性预留足够多的时间。然而，这就客观上导致农民将“靠天收”和自救摆到优先的位置。

插秧完成120天后，也就是7月，正是水稻打胎的季节，土壤一定需要保持湿润，否则水稻将面临减产甚至绝收。在商品水权迟迟无法获得的情况下，农户不得不求援于自然水权的获得，自己想办法从堰塘或自己挖的“水葫芦坑”（面积几分地，当地村民称为“小水洼”或“小水窝”。由于长满了水葫芦，也称为“水葫芦坑”）中抽水抗旱，或者直接放任不管“靠天收”。7月中旬笔者调查时，不少农户已经连续抽水将近一个星期，并坦言“最多还能再扛一个星期”。

（二）逃逸水权商品化的社会动机

村庄社会内部对于水权商品化本身的合理性存在不同看法，这种不同看法形成了农户逃逸水权商品化的社会动机。

总体而言，农户逃逸水权商品化的社会动机可以归结为两个方面：一方面，是水权商品化的价格测算方式存在不合理性； 另一个方面，是水权商品化本身存在不合理性。

首先看水权商品化价格测算的不合理性。水资源原本属于自然生态资源，而水权的商品化需要为水资源的价值赋予可计算性，这就必须设置一些衡量水权使用价格的操作维度。用水量是水权使用价格计算的直接对象，而存在争议的部分正是如何测算农户的用水量。

干渠斗口向下级“小水利”体系输送的水量，在技术更新之后能够得到较为精确的测量。水利信息化建设项目中包含供水计量体系建设部分，目标就是实现总量控制精准测控在渠首。

目前，已经实现的支渠测流方式，包括：

电磁流量计测流、多普勒明渠流量计测流、闸前水位+闸门开度换算流量、超声波时差法测流、水位—流量关系率定测流、水位+电波流速仪测流等。

直灌口、斗渠等末级渠系测流方式，则包括：

（1）前闸后堰：通过闸门开度控制流量，三角形薄壁堰测流；（2）闸堰一体：量水堰同闸门一体化安装，通过闸门开度换算流量；（3）前闸后管道：进水口闸门自动控制，出水口变渠道为管道，通过超声波管道流量计精准测流；（4）电动蝶阀+管道流量，变闸门为蝶阀，超声波管道流量计实现测流；（5）前闸后槽：进水口闸门自动控制，出水口顺直部位建设巴歇尔量水槽测流；（6）翻斗堰测流。

但是，斗口输送水量的精确测算并不能解决根本问题，因为斗口输送水量只是下级“小水利”向田间地头分散输送的水量的总和，其数额应由各田块的实际用水量加总而得出。而各田块的用水量，即商品水权使用量，存在两种不同的计算口径：从商品水权需求量的角度测算，实践中通常是通过计算农户灌溉的田亩数而得出商品水权使用量；从商品水权供给量的角度测算，实践中通常是通过计算闸口放水时间和闸口口径的相乘结果而得出商品水权使用量。简言之，问题即是：面积和时间这两个不同维度，与商品水权使用量之间究竟是什么关系？通过这两个口径分别计算出来的商品水权使用量，是否能够相互吻合？

向农户收入水费时，通常是计算农户灌溉的田亩数。此时是假定通过计算农户灌溉的田亩数，能够获得放水时应当达成的商品水权供给量。据调查，漳河水库向农户收取每亩30-40元的水费。

向农户放水时，通常是按照0.053元/m³的价格，将收到的水费折算成商品水权供给的方量。各闸口也按照这个价格，计算应向下级水利输送的方量，然后根据闸口的直径，计算出闸口放水时间。此时则是假定，控制闸口的放水时间和闸门开度，可以精准获得与农户的商品水权需求量相匹配的水量。

然而，需要注意的是，根据田亩面积的计算方式是一种静态测算，它并没有考虑水资源的流动性以及在流动过程中发生各种耗损的可能性，更没有考虑“好几家人共同使用一个堰，先把堰灌满，再依次灌自己的田”的复杂情况。而根据放水时间的计算方式，只考虑控制供给总量，同样没有观照到斗口以下水资源到达各田块的时间长短差异和水量耗损情况。其结果是，不论是通过田亩面积计算，还是根据放水时间计算，都无法准确算得到达每块田的实际水量，以至于农户购买的商品水权价格与实际使用的商品水权供给量根本无法相互匹配。能够说明这一点的典型场景是：上游田块灌得水都要溢出田埂了，用了很多时间，下游田块却还没有用到水。在这个场景中，每亩田块所附着的用水量显然是不一致的，水资源与田块相结合的时间长度显然也是不一致的。

据此而言，若要农村水利经济真正遵循商品水权规则，就必须保证每亩田块的用水时长和毛渠闸口的口径都能达成统一，进而保证每亩田块的用水量均等。然而目前的精测技术还没有延伸到毛渠和田间地头，最末端的用水测算仍然更多采用凭经验估计的粗放方式，这一点显然与商品水权所要求的精确计量相冲突。水费收取采用农户预交方式，而每次放水后的水费结余都没有精确公布，而是由小组长下来挨家挨户告知剩余水费，用水测算的模糊性让不少农户对小组长告知的水费剩余金额持怀疑态度。因测算不精准而导致的商品水权供给量对需求量的偏移，自然演化成为一种逃逸商品水权的社会动机。

再来看水权商品化本身存在的不合理性。根据调研经验，不少村民按照政治水权的革命伦理规则来论证水权商品化的不合理性。其典型话语是：“水库是我爸用肩膀挑出来的，是老一辈人牺牲生命建成的，为什么出钱？”

以三干渠的建设为例。在三干渠的建成初始，受益面仅限于沿渠道的农田。为了把触角伸得更远，让荆门中部地区所有的乡镇受益，政府决定修支渠，让主动脉的毛细血管更加丰富。修建这些支渠，就是一场轰轰烈烈的水利建设。和修漳河水库一样，同样要开山劈石、挖土筑堤，投入大量的物力、人力和财力。比如流经ZJ范店、龚庙、泰山再流入原马坪公社境内的马坪支渠（沙洋县境内），全长17公里。据不完全统计，当时投入劳力大约35000个，开挖土石方61.82万立方米，总投资近百万元。

这条支渠的修建，使官垱镇的所有农田不再会因干旱而缺水。支渠的修建，丰盈了三干渠的实体，增加了受益面，也提升了三干渠自身的价值。正是在政治动员开展大规模建设的基础上，水利部门结合灌区89座水库、泵站、港坝、河流联合调度，运用三干渠灌区大、中、小、蓄、引、提等各种水利设施，连通135万亩农田，千方百计提高供水量，使年均供水达到了1.53亿立方米。

因此，靠对人民群众的集体动员建成的水利体系，自然具有人民性，蕴含着深刻的政治象征意味。这样的水利体系，其水权分配自然也应当贯彻政治伦理，将其商品化为一种涉及买卖交换的市场营利行为，无疑是对其人民性的一种亵渎。与商品化相左的革命伦理，自然也成为逃逸商品水权的另一种社会动机。

（三）逃逸水权商品化的行为表现

以上述制度因素和社会动机为前提，在稻作区农村水利经济的运行中，农户往往做出种种逃逸水权商品化的实际行为。

1、绕开斗渠闸口用水

由于水库的商品水权供给量是靠斗渠闸口的闸门开度和放水时间测算的，绕开斗渠闸口用水，就意味着绕开了商品水权供给机制。绕开斗渠闸口的方式有三种。第一种是将末端渠系修建在水库的上游，从水库上游的支流中引水进入自己挖的堰塘，通过堰塘自流灌溉。这种方式不但绕开了斗渠闸口，甚至绕开了水库这个水利经营主体，因此相当于完全没有使用大水利，自然也不用交水费。

第二种是农户私自购买水泵连接皮管伸入干渠，等漳河放水后直接从干渠里抽水，灌溉1个小时大概花费50元。在这种情况下，农户支付的是水泵抽水的电费，而不是水费。电费是农户难以逃脱的，他们不可能单独不交钱而接电用泵。不过私人用泵抽水，由于涵管口径小、水泵功率不大，很可能出现干渠停止放水而田里还没灌满的情况。

需要注意的是，这种情况不同于村集体建设泵站提水灌溉的情形。需要提水灌溉的田地一般属于海拔高于干渠的“岗田”，“提水”在村民那里通常被形象地称之为“翻身水”。提水一般由村级泵站进行，一个泵价值大约3.8万元左右，每个泵站的功率不同（有22千瓦、30千瓦、55千瓦等多种），出水量不一。村级泵站收取的费用不仅包含电费，还包括水费（根据水利管理处规定，提灌1方的水费比自流放水减少一半）、设备维修费和操作人工费，价格通常由村民与村委会协商后平摊到所有农户的，比如1小时收费100元。村民先交钱再用水，多退少补。有经验的农户一般知道自己的田灌满需要多少小时，不会估错。由于以村集体为单位提水灌溉，仍然遵循商品水权的规则向水库支付了水费，这种情况并不属于对水权商品化的逃逸。

第三种是机井灌溉。比如CC村共有10户打井，9组就占了4户，他们从来不用漳河水灌溉。井深有的甚至达到100多米，成本1万多元，每年电费还要1000-2000元。由于地下水枯竭，很多10米深井已经没有水了。有农户试图用堰塘水灌井水的方式，解决井水枯竭的问题。但结果是，井水出现了发臭的新问题。如今打井还需要向政府部门申报，政府一般也不提倡村民抽取地下水。村民也就不再愿意打井。因此这种水权商品化的逃逸方式越来越少。

2、在干渠中放置土围挡

在长期不放水的情况下，干渠的不少部分已经干涸见底。有农户将装入泥巴的麻袋在干渠里堆出一圈围挡，试图在干渠里造出一个个微型小堰，用于截留和储存雨水。在水库开闸放水之后，这些土围挡也可以发挥截留渠水的作用，即使放水停止，这段被土围挡围住的区域内仍会有水。这些农户不但方便了自己用水，也允许其他农户从中抽水，“都是人情，只要商量了就可以抽，不要钱”。

据管理段负责人说，这种情况太多了，管不过来。而且这种麻袋“弄下去容易，弄上来难”，管理段也没有处罚权。如果与农户商量不要放置土围挡，只会招来农户的质问：“违反了你什么东西？”“渠是为农业服务的，我围水浇自己的地，有怎么了？”再加上这种土围挡只是“不好看”，并不会影响水库开闸放水，村委会也不管这个事。最后的结果就是，放置土围挡成为方便农户逃逸水权商品化的手段之一。

3、尽量使用堰塘水

根据调查，农户的田块可能都位于堰塘的下游，这些田块被称为“冲田”。干渠来水后，农户会选择先将堰塘灌满，再以自流方式灌溉各个田块，即“先堰后田”。由于农户所交水费是按田亩计算，堰塘中的水并没有纳入计算范畴。

当然，农户的田块也有可能都位于堰塘的上游，这些田块被称为“岗田”。根据渠、堰和田的空间关系，如果堰距离渠道较远，农户会先以抽水方式灌溉各个田块，最后通过自流灌满堰塘，即“先田后堰”。如果堰位于渠与田之间，农户会先灌满堰塘，再以抽水方式灌溉各个田块。如前所述，私人抽水仅仅负担是电费成本，而不涉及对商品水权的购买。

因此，不论堰塘水是雨水还是水库来水，不论堰塘水的获得是靠自流还是靠抽水，堰塘水本身都是对水权商品化的逃逸。

不过，农户以堰塘为手段的水权商品化逃逸能力，随着基本农田划定和堰塘淤塞，而不断弱化。首先说公堰。公堰一般是集体时代修建的大堰塘。比如CC村，全村集体有3个大堰塘，各辐射3个村民小组，由村集体出资维修。一个大堰塘的灌溉面积可以达到26亩。但是公堰如今面临“公地悲剧”的问题。每到用水较多的时节，各农户即使有几口私堰，也还是优先去抽公堰里的水。因此，公堰的水总是最先被抽干。有农户说，“光是栽个秧，都可以把2个4亩大堰的堰塘水用完，因为堰塘是公堰，全组人想抽就抽，都把水泵提下去抽，堰塘水一下就没了”。

此外还有一种情况是，村集体将大堰塘承包给农户养鱼，成为农户的鱼塘。鱼塘利益与村民的抗旱利益之间容易形成冲突。在大旱天，鱼塘经营者为了保证鱼苗存活，会阻止其他农户过度使用堰塘水。不论是公堰被抽干，还是公堰使用被制止，公堰都不能继续发挥支撑农户逃逸商品水权的功能。

另外，公堰还存在清淤问题。集体时期，村民被发动起来一起挑淤泥，年年堆在海拔低于堰塘的“冲田”里，集体可以对所有冲田的生产节奏进行一盘棋的整体调控。1981年分田到户以后，一些公堰被埂坝分割成3-8口甚至10口占地1.2亩-3亩的小型“集体堰”，由3-4户农户共用，由淤泥堆出的埂坝本身占用的面积就在一定程度上缩小了公堰的蓄水空间。小堰的淤泥堆积速度比大堰更快。为一口15亩左右的公堰清淤，需要10多万元，而护坡硬化的工程费用就不止10万了。再加上以前能够堆淤泥的冲田已被分到各家各户，这些农户当然反对淤泥堆在自己的承包地里，以至于从分田到户至今，一些公堰已经40多年没有挖过淤泥。最终的结果是，公堰的蓄水能力大大下降。

再来说私堰。私堰是指由农户私人出资修建的小堰塘。私堰有可能是由一家农户专用，也有可能是由几家农户合用。由于疏于管护，如今不少私堰也出现因淤泥抬高水位而存不住水或者向外渗水的问题。如果清淤，通常一口堰塘的存水容量可以增加1/3。

一些农户指出，堰塘淤泥问题并不好解决，主要有两个方面：一是淤泥挖掘的成本问题。大挖机360元/小时，效率还低。有农户计算过，4000平米的堰塘清淤需要2.3万元，6亩堰塘清淤费用一定超过100万，“老百姓一年的收入就没有了”，“淤泥多了也没钱去挖”。二是淤泥堆放问题。不少农户反映，堰塘旁边可能就是基本农田，挖出来淤泥没有地方放。即使能放，冲田如果被淤泥堆成了地势较高的岗田，就只好转种玉米等旱作物了。将淤泥堆在堰边，淤泥也很容易被雨水冲回堰塘。因为淤泥“是稀汤汤，容易铺开”，它垒不起来，不同于土壤，推土机也不好推，因此需要挖槽埋（槽两侧是梗，槽内填淤泥，上面铺熟土），还不能堆积太深。堆放淤泥的冲田也并不能立即展开种植，而是需要在平整后经过几年改造，比如先种2年旱田作物后再灌水，才可以继续种植水田作物。

不论是公堰还是私堰，在基本农田划定之后，其数量都不再有可能新增（当然，在有些“田不集中，几分田一个位置”的村民小组，很多“自己的2分田或者6分田夹在别人田中间”的农户一直以来都没有堰塘，因为“挖了塘就没有地了”）。在基本农田划定之前，一些农户还可以自费请挖机挖掘新堰，包括在流转的承包地上挖掘新堰。挖1口2-3亩的堰8400元，种植大户与流转户签订8年合同，“如果不足8年，流转户要把土地要回去，挖堰的经费由流转户负担”。也有农户自费拓宽私堰的面积，与周边农户协商占田问题，让土地面积因私堰扩大而受损的农户共同使用堰塘水作为补偿。

然而，按照基本农田政策的解释，挖堰就意味着占用农田，影响粮食生产和粮食安全。但如此一来，大部分农户也不再有可能通过创造更多堰塘的方式拓展水权商品化逃逸能力（只有很少一部分农户，将水田与山上的开荒面积进行置换，从而可以花2000元，自己将水田挖成小堰塘）。以堰塘为载体的水权商品化逃逸空间被锁定，并由于缺少能够存住水的深堰而处在不断被压缩的状态下。在堰塘能够正常发挥作用的情况下，农户只需要水库在5月的插秧季节和7月的打胎季节放2次水就够了。但由于堰塘功能的退化，农户只有越来越依赖来自水库放水的水权救济。

4、“搭便车”

所谓“搭便车”，在农民日常生活中的表述是“偷水”，即通过私自控制U形渠的闸板或者用铁铲挖去堵住毛渠出水口的泥土的方式，在不支付水费的情况下使用其他农户购买的水库来水，从而达成对水权商品化的逃逸。这里主要包括“偷过路水”和“偷自流水”两种情况。

“过路水”的渠道在田块边上，不同田块与渠道的关系是并联状态。不交水费的通常是上游农户，“下游的水费比上游好收”。这是因为，上游农户就指望下游农户交钱买水，在水资源向下流动的过程中“搭便车”。比如有70多岁的村民“偷过路水”，“把口扒了偷水，把渠堵上，让水浸上来向他田里流”。这些中老年农户之间流传着一句俗语为“水从门前过，不偷是我过”。

在“自流水”的灌溉形态中，田块之间则处于串联状态。由于没有一条相对独立的渠道用于过水，这种灌溉形态更接近于“漫灌”。进入下游田块的来水必定是从已经灌满的上游邻近田块溢出的，因此来水必须从上游田块开始，顺次灌溉到下游田块，等下游田块灌满后再依次从下游最后一块田开始向上游用泥土回填流水口（这个过程称为“收口”）。中上游的农户和下游的农户都有可能不交水费，具体就要看他们之间的博弈结果了。

由于水库来水漫灌到下游，必须先灌满上游和中游的田块，上游和中游的农户自然没有动力主动交水费。甚至有距离堰塘较近的中上游农户声称自己并不想使用水库来水，因为“来水会把田里肥冲到下游去”，他们使用水库来水似乎还带有了不得不被下游农户卷入商品水权的意味，他们不交水费就是表现一种抗拒被动卷入商品水权的姿态。而距离堰塘较远的中上游农户，在与下游农户博弈时的处境较为弱势，因为他们也需要使用水库来水。一旦中上游农户交了水费，下游农户反而可以搭中上游农户的“便车”，即在不交水费的情况下私自挖通田埂，让水库来水从中上游田块继续向下游田块浸灌。

虽然“搭便车”的具体实践情况较为多样，但无论是哪种情况，被“搭便车”的农户都被动承担了“搭便车”农户的水费。村民说“怕饿死的饿死，不怕饿死的不会饿死”，即担心灌溉缺水的农户急于缴纳水费，却无法排除那些不担心灌溉缺水的农户通过“搭便车”的方式获得水权。被“搭便车”的农户灌溉成本提高，与“搭便车”的农户几乎为零的灌溉成本形成对照。被“搭便车”的农户抱怨说，“我们掏钱，他们白用水。找他要钱，今天没有，明天没得，谁还去说，再说就会得罪他”。早前有研究观察发现，“搭便车”的后果很可能导致以商品水权规则为基础的农村水利经济的崩溃，使农村水利经济区域性地退回到“靠天收”或者倚靠高额水利成本的机井灌溉的自然水权状态。

三、制度能力：用水协会的运行效果分析

前文从制度因素、社会动机和行为表现三个方面，分析了以商品水权规则为基础的农村水利经济之所以遭遇运行困境的社会基础层面的原因。这些原因在很大程度上可以归结为用水秩序的组织问题，而解决组织问题的最好方式就是加强制度供给，用制度能力建设的方式消解一部分导致农村水利经济运行困境的社会成因。“用水协会”的建立和“水价综合改革”，是基层提升制度能力以保证商品水权规则下农村水利经济运行秩序的重要手段。用水协会的功能归结起来，一是收水费，二是协调用水秩序，三是维护用水设施。水价综合改革的表面目的在于节约用水，根本上则是服务于用水协会的运行。

（一）用水协会的组织性质

用水协会的组建，起初属于村民自发的基层自治行为。这样的用水协会当然属于社会组织，因而其登记单位是市民政局，其主管单位才是县乡政府水利部门。用水协会在运行方面自负盈亏，具有相当的独立性。会长靠从每方水的水费中提1分钱而获得补贴，每年补贴大约有1000元。

WL镇如今有9个用水协会，都是按水系分布成立的。成立最早的用水协会是HM协会，专门负责从三干渠三分干分出的HM支渠灌溉全域的管理。HM支渠总长6.5km，大部分流经LJ村，只有500多米在官集村。HM协会的成立时间是1996年。由于长江流域治理工程吸收了世界银行贷款，世界银行尼泊尔专家要求成立由农民自我组织管理的农民用水者协会，要求由一名“纯粹的老百姓”担任会长，禁止会长“村干部化”。因此，HM协会的会长是通过村民选举产生，选举每5年进行一次，村干部完全不干涉会长的产生。

接受笔者访谈的是HM协会的第4任会长，现年52岁的他从2013年开始当会长。据他介绍，他是由村民在村委会提名的2-3人中海选出来的。他在当会长之前，当了十几年村民小组长，一年工资2000多元。在被选为会长前夕，他刚为照顾老人和孩子而从打工地厦门回村。会长是专职的，其主要职责包括开闸放水、调解用水纠纷、昼夜巡查。会长需要视干旱程度而预先垫付水费，每次大约垫付5万元，预定大约100万方水。

除会长外，协会还设有秘书长1人、副会长3人，副会长通常由村干部或者村民小组长兼职，他们都负责到每家每户收取水费。收水费的时机通常是在水库放水的过程中，“边放边收钱”。

由于HM协会拥有单独的渠道——HM支渠，大闸口配套也较为齐全，HM协会还有自己独立的办公室，HM协会被称为“最早、最完整、最规范”的用水协会。HM协会通常被作为用水协会的典范，但并不具有一般性和代表性。笔者调研过的CC协会，相比之下更能代表用水协会的一般状态。

CC协会成立于2008年，管理三干渠三分干中覆盖CC村和XL村的灌溉区域，区域内三分干渠道长7km。CC协会管理区域内有U形渠50km，该组织起初也是由村民自发成立，属于社会组织。协会会长一直没有发生更替。现任会长从2008年开始一直任职至今，他同时也是村民小组组长。最开始，CC协会只有会长一人，有村副职干部协助其收取水费。

2016年以后，所有的用水协会都开始在市、县两级水利局的资金配套和补助之下运行，成为政府水利行政的末端组织，其组织性质从完全自治的社会组织转向半行政半自治组织。拥有独立渠系的用水协会，如HM协会，开始归乡镇水务站管理。不拥有独立渠系的用水协会，如CC协会，行政关系上由行政村协管，村副书记成为协会秘书，在行政监管方面则归县、市水利湖泊局主管，接受民政局年审。WL镇水务站站长就在访谈中，将用水协会会长与村干部、水库专管员（聘请的村民）并列，说“我们做不过来，他们帮我们做”。三干渠LJ管理段的段长也介绍说，用水协会相当于管理段的“一只脚”：用水协会要向管理段反映旱情、申请调水，管理段要找用水协会了解旱情，并将情况反映到漳河水库。组织性质转变的原因将在第三部分讨论。

组织性质转变之后，政府财政为用水协会每年几万元的运转成本兜底。水利局每年给协会补贴8000-10000元，此外协会还有收入补贴。用水协会的会长才开始有工资，这个工资从县水务局领取。会长工资与村副职干部相同，一年2.1万元。秘书长一年的工资是1000元，副会长没有工资。会长的主职变为汇总水费、配水到户、维修和管护渠道。秘书长和副会长也可以从用水协会领到每天150元的补助。

（二）用水协会的治理方式

用水协会作为一种有组织的制度设置，其目的在于通过收取水费、协调用水秩序、维护用水设施的方式，消解商品水权规则下农村广泛存在的对水权商品化的逃逸行为。本部分以HM协会、CC协会、ZZ协会为例，对用水协会的治理方式进行说明。这三个协会代表三种灌溉类型：HM协会的管理区域与从三干渠分出的HM支渠灌溉范围完全重叠，区域内以自流灌溉为主；CC协会的管理区域仅包括三干渠三分干的灌溉范围的一部分，区域内也以自流灌溉为主；ZZ协会的管理区域内，以提水灌溉为主。

由于包揽了整个HM支渠，HM协会控制的范围相当于“LJ管理段+CC协会”。HM支渠由3.3km梯形渠、2.2km矩形渠和1kmU形渠构成，设置了72个斗口，15个节制闸。HM协会的副会长会把节制闸的开闸和关闸时间详细记录在本子上，严格控制流域内的用水量。HM协会的管理结构是“协会——片——户”，协会直接对接各个用水农户。协会的会长会垫钱，让协会先向水库购买商品水权，再向用水农户收取水费，会长每次也都确信水费会收回来。副会长主动管理农户的偷水行为。了解地块的普通村民也被协会动员起来，特别是使用自流水漫灌的村民被协会组织起来，形成“片”这样的联户管理单位，以相互监督的方式共同保障用水秩序。

CC协会所辖的三干渠三分干区间内，在CC村有18个斗口，在XL村有20个斗口。CC协会的管理结构是“协会——组——片——户”。CC协会成立前，小组长对户管理很弱，直灌口以下的小水利几乎处于无人管理的状态。因此在使用自流灌溉的“漫灌”水系，经常出现上游“灌到饱”而下游“饿死”的不公平现象。同时，“总是有调皮的人不交水费，这种人多了也会影响放水”。

协会成立后，协会为让小组长加强对户管理，给小组长发放电话费、油费补贴。因此，小组长被协会动员起来统一按户收取水费，并负责督促不愿交水费的农户交费。小组长收取的水费中含有一亩田3元的手续费，算是小组长的劳务费。农户每年预交水费约1000-2000元，再按实际使用情况多退少补。小组长在收水费之前，每次都会先垫付水费，割谷时再找农户收，农户一般都不会赖账不交。小组长收完水费后，请老党员和村民代表核算1亩田的放水量，水费收取情况由若干名村民代表确认并签字。

对于处在自流灌溉的“漫灌”水系的田块群，协会的水费收取不再采用“按户收”的方式，而是“按片收”。这是因为“漫灌”水系中离渠远的田块，通常最后用到水，且实际用水量可能最少。协会让处于同一个“漫灌”水系中的用水农户相互协商，最后达成统一意见，即上游农户帮助下游农户平摊水费。被协会组织起来的“片”内自然形成一种协同意识，一方面降低了商品水权规则下不区分上下游而统一按亩测算水费的不公平感，另一方面也消除了交水费时的不合作者和用水时的“搭便车”现象。在这种情况下，若仍有人不愿交水费，多半是因为该农户与上下游的农户之间有矛盾，此时协会也会对他们之间的矛盾进行调解，当然这种情况已经很少存在。此外，协会还负责每年的渠道维护，包括放水前的清淤和除草。由于经费不够，平时协会不会开展维护工作。

ZZ协会的管理区域内，有4个村级泵站，出水量不一。在协会成立前，“设施平时无人管，坏了由村集体承担”。由于U形渠漏水，“上游即使不偷水，漏水也漏满了”。而协会成立之后，最明显的变化是“有人管事了”——“现在水一放完，就清淤、维修和管护，立马维修水毁处”，让水利工程不再漏水，维护了商品水权的公平性，避免了“上游种田，下游出钱”的情况发生。

从HM协会、CC协会和ZZ协会的治理方式中可以发现，用水协会发挥作用的关键，在于在“协会”与“户”之间加强“组”的治理能力（HM协会除外），同时动员形成以末端用水渠系为单位的联户治理单元（“片”）。对于商品水权规则下的用水秩序而言，前者增强了来自小组长的维持力量，后者则增强了来自村庄社会内部的维持力量。不过需要注意的是，不论是小组长的维持力量，还是联户治理单元的维持力量，都要靠用水协会的组织和动员。

然而，用水协会也是一个经营主体，本身也需要计算成本和收益。如果长期处于亏损状态，用水协会的运转也将难以支撑，最终导致维持商品水权规则下农村水利经济的制度能力无法平衡逃逸水权商品化的社会基础。

（三）用水协会的可持续性

用水协会的可持续性问题，是一个制度能力的可持续性问题，这个制度能力用于平衡逃逸水权商品化的社会基础。而用水协会的可持续性，关键在于如何避免协会运转长期处于亏损状态。

用水协会之所以从一个纯粹的社会组织，蜕变为半行政半自治组织，就是因为在完全自收自支、自负盈亏的前提下，用水协会经营不下去。用水协会的运转成本和主要支出，包括人员工资、办公费用和渠道维护费。这些费用，在起初完全来自水费差价：水库向用水协会收取的水费标准，是0.053元/m³；用水协会向用水农户收取的水费标准，是0.073元/m³。然而，只有在大部分农户需要水库放水的时候，农户才需要交水费，用水协会才能从中获得收益，放100万方水协会可以收益2万元。一旦风调雨顺，农户不需要水库放水，用水协会就会全年无收入。但即使无收入，用水协会还是需要每年支付人员工资、办公费用和渠道维护费。正因为如此，包括HM协会在内的所有用水协会，都在2013-2015年左右陷入了经营困境。

用水协会从纯粹的社会组织转型为半行政半自治组织的转折点，是2016年的农业水价综合改革。农业水价综合改革在省级是由发改委牵头，但由于发改委在基层没有“脚”，因此在县乡层级是由水务部门负责。WL镇和ZJ镇，是荆门市水价改革的试验点。该举措主要针对的问题，表面上看是农业节水，其政策基础是“我国农业用水灌溉利用系数只有0.53，比发达国家低20%-30%。政策原则上确实也规定，用水协会统计计算各农户种特定面积农作物的用水量，为用水量最少的农户给予每亩10-20元的奖励（或奖补用水量不超过平均方量的农户），试图以此激励农户自发开展“节水竞赛”，提升他们的节水积极性。然而，实际上用水协会并没有给予这类奖励，老人从事农业生产时依然节水意识不强。

实际上，水价综合改革更根本的作用是改善“农田水利工程亏本运行，‘带病’运行状况”，因为我国农业水价长期以来只占低于农田水利工程运行成本的40%左右。解决用水协会运转的资金困难问题，当然也包含在解决农田水利工程亏本运行的范畴之内。

在水价综合改革的各项措施中，与水价直接相关的部分，是经过物价局和发改部门对运维成本的核算，建议将对用水农户的收费标准从0.073元/m³提高到0.093元/m³（方量水价0.033元/m³+基本水价0.02元/m³（按每亩5元折算）+末级渠系水价0.04元/m³），从而使用水协会的收益空间扩大一倍。不过在操作过程中，不少用水协会为了不增加用水农户的负担，依然维持了0.073元/m³的原有水费标准。与此相应的做法则是，将政府对村民每使用一方水所应获得的用水补贴不再发放给农户，而是转为补贴用水协会。此外，在水价改革实施后，省级财政提供水价改革资金100万元，市财政局和县财政局分别配套50万元，全部成为试验点内全镇用水协会的运转经费补贴（WL铺镇21个村居，9个用水协会）。

也就是说，水价改革为用水协会运转带来的变化，主要来自各项政策补贴。转用自农户用水补贴的资金，以及专门的协会补贴，可以为每个用水协会每年带来17万收益。为了减轻协会开支负担，协会的5个成员（1个会长，1个秘书长，3个副会长）中，只有会长是专职的，每年获得相当于村两委副职待遇的2.1万元固定报酬。秘书长、副会长，都可以由村干部、信息员（组长）、网格员或普通群众担任。

然而，水价改革政策一旦从试点期进入到推广期，开始将“水价改革全覆盖” 作为一项政治任务，要求所有村庄必须从属于一个用水协会，用水协会就会重新面临可持续性问题。2018年开始，在“必须成立协会”的政策要求下，用水协会越来越多，“只要有河（汉江）、泵站、4个电机就可以成立一个协会”。如此一来，整个沙洋县的用水协会数量如今已经超过50个。然而市、县提供的政策补贴总额并没有相应增加，因为市、县财政也付不起那么多用水协会人员的工资。

目前，政策资金成了“撒胡椒面”，2022年补贴到每个协会的资金额度已经缩减到2万元。不少新成立的用水协会，会长由村干部兼任，不再有财政保障的固定工资，他们自然也就没有多少工作动力，用水协会成了“要死不活”的“维持会”。在这种情况下，用水协会自然没有能力加强“组”的治理能力，并动员形成以末端用水渠系为单位的联户治理单元，用水协会维护商品水权规则下水利经济运行的制度能力自然也是涣散的。

四、制度能力的边界：遗留的水利困境

对照导致稻作区农村水利经济运行困境的原因，也即对照那些引发逃逸水权商品化现象的原因，可以发现，用水协会和水价综合改革政策至多能够解决一部分由制度因素导致的问题。具体而言，这个暂时得到解决的问题，是政府正式行政权力后撤到直灌口以上的水利运行层级，直灌口以下“小水利”运行中的商品水权规则终于有可能在协会的动员下，由“组”和“片”给予一定程度的维护，消解了“搭便车”的水权商品化逃逸行为。

然而即使用水协会能够持续运转，用水协会和水价综合改革也仅能部分解决收取水费环节的组织合作问题，却既无法解决水源经营者与用水农户之间的合作问题，也无法解决用水设施维修管护方面的合作问题。这是两个将农户从商品水权重新逼退到自然水权、强化自然水权社会基础的问题点。

用水协会并不能解决水源经营者延迟放水的问题。除此之外，由于无法组织农户为小水利筹资筹劳，在用水设施的维修管护方面，用水协会的职能发挥需要全面倚靠政策补贴资金。然而，即使在试点期，水价改革的政策补贴资金，也仅仅能够用于办公经费和用水协会会长工资的发放上。

HM协会会长说，12km的河港清淤需要800万元，30km的河港全部清淤则需要上亿资金，主渠清淤每年也需要投入2-3万元。在一些闸口多达100多个的协会，比如HM协会，每年投入维修的资金就需要30-40万。这些协会的维修费用，主要不是靠政策补贴，而是靠种田大户，比如2017年CC协会辖区内来了一个承包2000多亩田的大户，用大水漫灌的方式让协会在那一年盈利10万元。不过这个大户经营一年以后亏本，就退出了。

如果没有大户的支持，有的用水协会为了维修5-6km的主渠道，甚至需要会长亲自出钱，否则这些水利设施就重新回到“重建轻管，只建不管”的状态，除非村书记再为此争取别的水利建设项目。对于村内长度可能达到30-70km的U形渠，用水协会仍然“管不过来”。因此，村里“1个流量以下”的小渠道可能在成立了用水协会、经历了水价综合改革之后，依然处于没人修、没人管的状态。

在水库来水的时间因水源经营者的自利性而延迟，来水量因用水设施维修管护问题而出现损耗的情况下，商品水权的精确度和公平性遭受极大损害。回归自然水权的农户，不得不自费清理堰塘，不顾治理者的要求而坚持在干渠中放置土围挡，或者就只有“靠天收”甚至退出农业经营。