冯川 | 监督泛化及其治理后果

自取消农业税以来，国家权力通过项目下乡、资源下乡、政策下乡的方式进入农村，国家与农民的关系从“汲取”转入“给予”。然而，资源下乡直接带来有关资源安全性的问题，容易引发舆情事件，带来不良社会影响。基于此，近十年来，以规则、规范、程序为依托的监督下乡，逐渐顺理成章地在基层治理方面大行其道。

那么，“监督下乡”是近年来基层治理表现出来的新特点吗？其实不然。在税费时代，伴随收税和计划生育等行政任务的下达，作为行政主体的乡镇和村庄同样处在自上而下的监督之下。若县里领导看到乡镇工作做不好，也会亲自带工作队下到农村，“搬梯子爬墙”、做群众工作。不仅是县乡村三级，中央、省一级政权也在对下级政府进行监督。也就是说，“监督下乡”是早已有之的基层治理样态，并不能完全概括出近年来基层治理出现的新现象。

事实上，与近年来的监督下乡所不同的是，税费时期自上而下的监督是结果导向的，更强调对治理实效的监督。国家作为暴力机器的特点比较显著。相比于行政任务的完成过程，完成的结果才是监督的重点所在。如果要概括近年来基层治理的突出特点，这个特点不是“监督下乡”，而是“监督泛化”。

所谓“监督”，其本质乃是一种控制。这种控制得以具体展开的手段多种多样，包括督查、考核与问责。本文将根据笔者2021年4月在广西H县LZ镇的调查经验，从监督主体扩大化、监督压力属地化、监督标准悬浮化、监督过程单向化等四个角度，说明“监督泛化”在基层治理中的表现，并在此基础之上分析“监督泛化”所引发的治理后果。

一、监督主体扩大化

在税费时代，基层治理的监督主体，主要是上级政府。近年来“监督泛化”的典型表征，是监督主体的扩大化。以下整理LZ镇所面对的监督主体。

（一）纪委和监委

这两个机构分属于两套人马，合署办公，负责检查干部是否积极作为、是否存在违纪问题。十八大以后，纪委这条线被强化。在县一级，派驻纪检组可以监督各个职能部门，只对县纪委负责，而不再对局长负责，避免了职能部门内部监督不到位的情况。2018年，监察体制改革全面推开，纪检监督通过“巡查组”实现全覆盖。也是在这一年，H县成立监察委员会，检察权才延伸到县一级。县纪委监委，可以进行案件移送，向检察院提起公诉。

在乡镇成立监察办公室前，乡镇一级只能办理党纪处分，即“党纪案”。2021年2月以后，LZ镇成立监察办公室，此后乡镇开始拥有政务处分案办理权。乡镇纪委也有办案职责，需要分担属地辖区的案件办理。

除了案件办理，乡镇纪委还要负责督查整改、发现问题线索、处置信访件。乡镇工作人员的工作是否到点到位，被视为反映其工作作风是否扎实的重要表征。乡镇纪委派驻的监督组如果发现了问题，会直接制作《纪检监察建议书》，并当面口头通知乡镇工作人员，令其及时整改。整改后，乡镇工作人员需要上报整改结果，或由乡镇纪委直接复查。通过处置信访件，乡镇也可以发现一些具有可查性的线索。如果线索没有足够的事实支撑，或不具有可查性，乡镇纪委需要撰写卷宗，或写情况说明书（即函询），上报县纪委。乡镇纪委需要在督查乡镇工作人员之后，制作很多监督报表，并上报县纪委党风政风监督室。

（二）县级职能部门

虽然县级职能部门与乡镇政府在行政级别上平级，但如今每个职能部门都可以对乡镇政府进行督查，发现和纠正乡镇在业务上存在的问题。在多个县级职能部门有权且有机会督查乡镇政府的前提下，县级职能部门放弃了其本该履行的业务职能义务，由职能部门变为监督部门、协调部门，将调研变成各种检查。

监督的发生，必须以事务为载体。督查乡镇政府的县级职能部门之所以泛滥，原因与中心工作密切相关。之所以多个职能部门都能获得机会，是因为不同于税费时期目标单一、指向明确的税费征收、计划生育等中心工作，近年来的中心工作（如脱贫攻坚、乡村振兴、生态环境治理）都具有综合性，导致政策包容性极强，可以同时建立与多个职能部门的相关关系。基于部门利益，为了体现自身的存在感，只要有可能与中心工作的内容发生关联，这些职能部门都可以将各条线本来的业务工作捆绑在某一项中心工作中，以推动中心工作为名，对乡镇政府进行督查。乡镇干部将此现象形象概括为“捆绑搭车”。

对于乡镇而言，2020年以前最大的压力部门是“扶贫部门”。在脱贫攻坚这项工作中，许多事项在自治区层面就被分解和捆绑到脱贫攻坚中去，就有涉及残联、民政、卫生等自治区级的60多个部门加入了扶贫，并把相关或不相关的业务都捆绑进来。比如广西饮水工程，其建设是由水利部门负责，但指标也被捆绑到脱贫攻坚年度检查。县一级的扶贫成员单位则多达20余个，水利局、教育局、卫生局等职能部门都获得了对乡镇政府的督查机会。乡镇干部表示，如果仅仅是脱贫攻坚的几个指标，工作的完成其实并不难。但一旦上级60多个部门都来“捆绑搭车”，一方面任务量增加、难点增多，另一方面就是突然出现60多个自上而下的监督单位。

此后，扶贫手段被其他政策落实方式所效仿，精准扶贫成了一种方法。比如到了2021年，“环保部门”成了最大的压力部门，各相关职能部门又借由环保督查，获得了监督乡镇的机会。中央还不断生产出新的中心工作。毕竟，基层将总书记提出的问题、提倡的做法，都作为头等大事来对待。如今，乡村振兴、环境保护、党史学习、粮食安全、政法队伍整顿，都成为基层必须重视的中心工作。比如：乡村振兴的落实，也参照近几年扶贫的“攻坚式”方法，由五级书记亲自抓；涉及群众安全感和满意度的平安创建“双提升工作”，由政法委亲自主管；秸秆禁烧成为纪委主抓的工作之一；矛盾纠纷调处和信访件处理，则由信访局督办，在社会稳定领导小组的名义下，推动“案件及时清零”和“当月结案”。这样就势必搅动起更多职能部门参与到中心工作的推动中来，获得督查乡镇政府的机会。

那么，县级职能部门何以有权督查乡镇政府？平级关系转向上下级关系的关键，在于通过职能部门以党委政府领导小组的名义，下发没有文号的工作性部署通知。有文号的文件是要存档的，需要经过委员会、常委讨论等多道严肃程序。而没有文号的通知或要求，起草后经领导签批就可下发，也是需要盖章的红头文件。下发没有文号的工作性部署通知，意味着工作的高标准部署，以及职能部门常规工作的中心工作化。乡镇若不完成就会被通报，在考核上得低分。

LZ镇在工作日每天都可以收到从县级各个职能部门发过来的通知30份以上，乡镇领导需要在政务系统里点击查看，再打印出来分配给各个分管领导处理，一些重大问题还需要书记镇长亲自处理。在十八大之后，以“压实基层责任”为名义，这样的事情越来越多。中央虽然提倡“控会减文”，但就是减不下去，因为所有县级职能部门都可以向乡镇政府发文，甚至出现各部门争权的现象。发文就意味着推动工作会、党委会决策，意味着召开干部会落实，以及后续的检查工作，并且每件事都需要留痕。职能部门事务通过发文而正式“捆绑搭车”，也就意味着职能部门监督考核的“捆绑搭车”。由于基本所有县级职能部门都对乡镇下达了指标和工作，县一级考核乡镇采取的是构成极为复杂和精细的“千分制考核”。

（三）县级专项督查组

对应每一项中心工作，县级都会成立一个专项督查组。

H县有5个督查组，其成员全部抽调自乡镇年龄偏大的副科级“天花板干部”。安排他们成为督查组成员，也是为了激发他们的工作积极性，让他们“发挥余热”。这些成员全部脱产督查，每个督查组5个人负责督查3个乡镇，每年对具体人员安排都会进行调整。他们要将督查结果报告县委。

（四）县督考办

县督考办是一个县委下属的正科级独立单位，负责围绕中心工作，监督乡镇和县职能部门的业务完成进度和效果，并有权建议县纪委问责。督考办不定期开展工作，在领导布置任务之后负责督促工作的推进。督考办的人员是兼职的，平时都有本职工作可做。如果说纪委主要监督干部的“乱作为”“不作为”行为，那么督考办则负责监督干部的“慢作为”。

（五）县级领导小组

县级党委政府为了统筹推进中心工作，都会成立相应的县级领导小组，办公室设在相应主管部门，即行政局，由局长兼任办公室主任。

在H县，涉及乡镇工作的领导小组已达20个以上。其中影响比较大的领导小组有：扶贫领导小组；社会保险扩面征缴（每年的一把手工程）；乡村建设领导小组；农业经济新兴组织领导小组（创建家庭农场、合作社）；环保领导小组（农业农村局）；危房改造领导小组（住建局）；维稳领导小组（政法委）；禁毒领导小组（政法委）；安全生产（应急管理局）。每当这些领导小组在副局长的带领下到乡镇督查，乡镇党政一把手都要出面汇报工作。

二、监督压力属地化

所谓监督对象的属地化，即监督主体的直接监督对象不再是“条条”而是“块块”，“块块”就会将自身所接受到的自上而下的监督压力，传导和延伸到所有直接相关或并不直接相关的行政主体或职能部门，形成分解“块块”压力的连带责任。因此表面上看，监督主体只是对某个特定的“块块”进行了直接监督，事实上却相当于间接监督了某个特定“块块”背后的多个“块块”或“条条”。

（一）“块块”成为监督压力的直接承受者

上级对下级的监督压力传导方式，原本是在条线内部，由上级职能部门向下级对口职能部门进行纯粹业务性的监督压力传导。然而如今，上级各职能部门纷纷通过以领导小组名义发文的方式，将业务部门即“条条”的监督意志转化为党委政府即“块块”的监督意志，并对下级党委政府进行监督考核。比如，原先是县级社保局督查乡镇社保所，如今则是由社保局直接督查乡镇党委政府；原先是县级计生局督查乡镇计生所，不需要乡镇党委书记亲自抓、亲自汇报、亲自推动，如今不仅需要乡镇党委书记亲自负责，还需要工作不出差错，否则计生局就有可能向县党委政府汇报，认为乡镇党委书记不重视。

在上级职能部门模仿党中央攻坚的办法，纷纷通过部门工作的“中心工作化”来推动业务工作的情况下，下级党委政府成为上级职能部门的直接考核对象，以至于形成“条线强势、属地弱势”、业务工作“政治任务化”的治理格局。

在H县，90%以上的乡镇工作都是县级职能部门以领导小组的名义下达的工作，这些工作被纳入县对乡镇的绩效考核指标，由县级职能部门打分。比如，乡镇党委政府成为从严治党绩效、党建绩效考评和年底评优的直接对象；平安创建“双提升工作”原本是政法委主导下的部门业务，如今却也将乡镇党委政府列为监督考核对象；危房改造本来是住建部门规建站的业务，也以县政府领导小组的名义，把任务分给乡镇党委政府，使乡镇党委政府成为县纪委问责、县委书记和县长通报的潜在对象。

当然还存在跨级督查考核的情况。比如原本属于环保等业务部门工作的秸秆禁烧和火点处置，如今成为乡镇党委政府负责落实的市委市政府环保管控措施之一。

所谓“监督压力”，主要来自考核之后的排名情况。因为排名是一种末位淘汰机制，排名情况将左右上级领导对下级领导的“印象政治”，直接影响下级领导的政治生命。对干部行为影响最大的，永远是负面激励。

比如，若是在自治区范围内跨过市级，直接对县级党委政府进行排名，则政治势能和竞争烈度都更大。排名靠后的县级领导，将需要到自治区一级公开检讨。

市委市政府会依据乡镇每月两次的辖区火点通报情况和及时处理率，对乡镇进行排名。排名后5位的乡镇领导将被分管副市长约谈。如果乡镇领导的整改措施和力度仍然不够，市委市政府就会让纪委督查工作落实，甚至立案。将中心工作转变为一票否决的关键一环就是“立案”，这意味着乡镇领导前途尽毁、乡镇工作前功尽弃，最后“鸡飞蛋打”。

县级20多个领导小组也会根据督查情况，对评估各镇工作进度的分数进行排名。县政府会将各乡镇的排名情况在全县范围内通报，形成声誉压力。H镇15个乡镇共设9个一等奖、6个二等奖，乡镇一等奖与二等奖差3000元。如果连续三年排名倒数第一，该乡镇的党政班子成员不仅得不到奖金，更重要的是将为县领导留下负面印象，此后就几乎没有被提拔的希望了。

为了推动平安创建“双提升工作”，自治区、市、县三级随机电话抽访乡镇辖区居民的安全感和满意度，每个季度都对抽访结果进行排名。如果连续两个季度排名倒数后3位，就一票否决：乡镇不能评优评先，主要领导不能被提拔重用。排名后5位的乡镇主要领导还会被约谈，并在全市通报。

在组织工作、从严治党、意识形态，发展党员、基层三会一课、党建场所规范化建设、村集体经济发展等各方面，乡镇党委必须落实党委主体责任。如果有几项指标排名靠后且一直没有进步，乡镇主要领导就会被市委组织部部长、分管副部长约谈，并被告知有可能不再能被提拔重用。

县级政府对乡镇采取“千分制考核”，每一项细微的分数差距都可以决定乡镇的排名先后。这种考核方式看似不是一票否决，但是如果总分排名每次都靠后，就会直接威胁乡镇领导的政治生命。因此，乡镇领导需要调动大量资源，一再谋求精益求精，为了多得一点点的分数而患得患失、神情紧张。

此外，还有文件规定，如果综治方面出现扣分项，就一票否决。在其他方面也存在一票否决的情况，比如只要卫片执法存在扣分项，或在总督察、成员单位督查和整改成效“回头看”督查中出了问题，乡镇领导干部就不能被提拔。不过该规定没有写入任何文件，只是被“宣布”并被实施。

（二）监督压力的扩散化

成为监督压力直接承受者的“块块”为了避免在排名中靠后，或遭到一票否决，就会将监督压力进一步扩散出去。这种扩散有两种方式，一种是“块—块”扩散，一种是“块—条”扩散。与卸责的逻辑不同，监督压力的扩散并没有取消“块块”作为监督压力直接承受者的结构位置，只是让“块块”发展出一套从属于自己的压力共担网络。

1、监督压力的“块—块”扩散

监督压力的“块—块”扩散，表现为“自治区/省—市—县—乡/镇—村”的纵向传递模式。比如在广西，从自治区到县的监督压力传递表现为扣分的层层加码。之所以会出现层层加码的现象，一是因为下一级党委政府都面临横向比较和晋升锦标赛的排名竞争，故而自我主动加压；二是因为越到科层体制的末端，离权力中心越远，对直接监督压力的感知越弱，因此每一级的直接上级政府需要通过加码而传递政治压力，为科层体制惰性造成的延迟可能性预留空间。

而一旦上级党委政府因在排名中靠后而遭受约谈和通报，本着压力共担的责任连带性原理，虽然下级党委政府不是监督压力的直接承受者，上级党委政府也会将它所承受的政治后果向下复制传递，将监督压力层层扩散到有可能导致上级党委政府排名靠后的下级党委政府。比如环保工作，自治区每次督查都会依据分数对全自治区各市进行排名；而每个市也会对县进行排名，每个县也会对下属乡镇进行排名。如果B市分数垫底，B市环保局就会通过考评，将市一级所面临的监督压力传递给市一级排名靠后的县，这些县的主要领导会被市领导约谈。同样，县继续其间接承接的监督压力向县一级排名靠后的乡镇传导，镇委书记会被县领导约谈，轻则被给予会议批评，重则由纪委予以立案。如此一来，监督压力虽由自治区对市一级的督查而启动，但事实上，市、县、乡镇都共同承担了市一级排名靠后所带来的政治责任。

2、监督压力的“块—条”扩散

由于现在每条业务职能线为了贯彻工作，都是强化业务部门的力量，借由发文而以上一级党委政府的名义督查问责下一级党委政府。为了避免被问责，下一级党委政府就必须调配组织强有力的力量去推动工作。

通过党委政府的统筹过程，监督压力其实又进一步扩散到了几乎所有下属职能部门，即使某些下属职能部门的业务内容与党委政府推动的工作并无直接关联。特别是在乡镇一级，许多乡镇都有分工不分家、混编混岗的人事灵活匹配传统。当乡镇党委政府成为监督压力的直接承受者时，乡镇体制内的几乎每一个工作人员都会被党委政府动员起来承接自上而下的监督压力。

当然监督压力的“块—条”扩散不同于监督压力的“块—条”转移。在每一件乡镇动员各站所共同推动的事务上，乡镇党委书记都是主要负责人。一旦间接承受监督压力的“条条”出了问题，最终担负主要责任的主体仍是“块块”。

三、监督标准悬浮化

上级党委政府只重视中心工作的完成情况，而不重视对中心工作执行情况的监督标准是否适合列入考核进行评估。换言之，上级党委政府不重视对监督标准制定环节的管理。借用LZ镇书记所使用的概念，这种现象可称之为监督标准的“入口管理缺失”。监督标准入口管理缺失所造成的结果，就是监督标准的制定脱离工作实际，出现监督标准“悬浮”于治理现场实态的情况。而毕竟监督考核就是下级党委政府工作开展的指挥棒，监督标准原本是为了促进下级党委政府工作的开展。一旦监督标准悬浮化，就会使工作导向发生偏差，割裂工作过程与工作结果的关联，最后导致原本作为手段的监督标准本身反而成了下级党委政府工作的目标。

悬浮化的监督标准，包括以下几个特征：

（一）强调标准统一，无视多元差异

上级职能部门自上而下单向设定监督标准，制定统一的考核项目，无视下级政府在属地管理上的差异性。但是下级政府属地管理的差异，需要与之相匹配的评价标准以及衡量尺度上的差异，否则看似“一碗水端平”的监督标准，其实背后存在极大的不公平。

比如，作为城关镇的LZ镇，人口23.2万，其工作量是人口为10.5万的XC镇的2倍。由于LZ镇的辖区范围覆盖整个县城，LZ镇的工作中就会出现许多其他乡镇没有大型开发项目。更多的开发项目，意味着上级职能部门拥有更多“捆绑搭车”推动部门工作、对LZ镇进行考核的机会。因此上级职能部门往往参照LZ镇的事务内容，设置全县统一的考核项目。由于许多考核项目是其他大多数乡镇所缺失的，面对此问题，上级职能部门的监督考核操作方式是，让工作不涉及这些考核项目的其他乡镇直接得满分，于是产生其他乡镇不做工作就可以得满分、LZ镇不但要做工作而且还有可能被扣分的不公平现象。

此外，由于属地管理的特征差异较大，不同的乡镇之间不存在相互比较的基本平台。比如在有的乡镇，工业制造业可以成为重要的监督考核项目；有的乡镇工业不发达，但创建了农业示范点；有的乡镇既没有太多工业产业，也没有农业示范点。上级职能部门设置统一的考核项目，就意味着有的乡镇在某些项目上长期领先，而有的乡镇则长期排名靠后。如此一来，监督排名就会丧失其政治激励的效果。

（二）表面精准客观，实际模糊主观

监督标准的设定强调精准、客观、规范化，而这些要求又往往被等同于尽可能消除人为干预的可能，以及监督信息的可数字化。因此，监督考核要求用电脑录入信息，监督主体需要对信息进行现场核定，最大限度地消除乡镇干部对现场的介入，这些都使监督考核在表面上显得精准而客观。

然而，被列入监督标准的项目内容，却大幅度牵涉生活中的不精准和不规则，以及当事人的主观感受。督查组凭家庭成员回答的情况进行督查，而当事人的回答很随机，“心情好和不好，讲的结果都不一样”。

比如“群众满意度”就是一个当事人可以不断提高满意上限，因而根本上测不准的主观感受。可是督查组在入村走访时，如果问到某一贫困户对“是否满意住房保障”的问题回答不说“满意”，就会马上问责乡镇政府。这种情况“非常随机”，因此每次督查组入村走访都会让乡镇领导诚惶诚恐。

又如，农业部门入村督查贫困户承包的土地面积，却用当事人基于模糊的生活感受回答的土地面积，与电脑登记的精确土地面积进行比照，并以此发现问题。某农户1999年二轮延包时的土地是由大家庭承包。近年来分家后，老三是贫困户，而老大和老二都不是贫困户。土地从大家庭分到小家庭时不是很平均，也没有确权的红本，只是召开家庭会议，通过商议确定分给老三的承包地面积。本来老三是承包3亩还是2.8亩，对于脱贫而言差异并不大，甚至可以忽略，实际上面积也很难核准。但督查组找他们兄弟中的一人问老三承包了多少亩土地，得到的回答是2.8亩，而电脑登记的数据是3亩，督查组马上就作为一个问题，问责乡镇干部态度不细致、数字不精准。

再如，在确认某家农户的家庭收入时，录入电脑的数字是扶贫工作组和乡镇干部与家中的丈夫聊天，经他认可而确定的数字。比如说年初养了50只鸡，自己宰杀吃掉的不算，卖了30只，按照每只100元计算了收入。而督查组入村督查时，丈夫恰好不在家，其妻子又记不清收入。在督查组单独与其妻子见面、乡镇干部不能靠近因而无法纠正的情况下，督查组现场核定的收入如果与电脑登记的收入不相符，督查组就会认为是扶贫工作组和镇村干部工作不到位，要在对乡镇的考核中扣分。

还如，“贫困户有没有家庭成员懂普通话”也成为广西脱贫攻坚的一项监督内容，因为广西境内有上百种语言。按照电脑系统设计，对于“是否懂普通话”的回答，只有“是”和“否”两个选项。然而在日常生活中，懂不懂普通话的标准其实是模糊的。许多农户受教育水平低，但通过长期看电视，也能懂一些简单的普通话，但无法用普通话进行复杂的语言表达。扶贫工作组和镇村干部可能以贫困户文化水平不高为标准，在系统里填了“否”。但督查组用普通话与贫困户交流时，发现贫困户听得懂，也会用两三句话回答问题，就认为镇村干部工作不精准。如果镇村干部在系统里填了“是”，就还要负责给贫困户培训普通话，而督查组检查时若发现贫困户普通话吐字不清晰、发音不标准，又会判定其不会普通话，同样会问责镇村干部工作不精准。

（三）层层分解加码，政策执行两难

在职责同构的上下级科层关系中，作为监督压力直接承受者的下级政府，为了构建监督压力的共担网络，会将监督标准继续沿着科层体系垂直向下传递。在向下传递的过程中，监督标准并不是被简单复制，而是出现以下三种情况。

第一种情况，是“大指标”在向下传递的过程中被操作为“小指标”，表现为指标内容分解甚至扩散到与工作目标没有直接关系的方面，同时指标数量大大增加，监督项目趋于复杂化。

比如精准扶贫在中央层级是“两不愁三保障”的大指标，到了广西H县就变成了“八有一超”，而到了LZ镇就进一步被操作为“四清一规范”的小指标，贫困村则是“十一有、一低于”（村贫困人口发生率要低于2.5%；每一个“有”都有很多指标），越接近基层则指标越复杂化。乡镇干部认为，本来使用中央设置的“两不愁三保障”就足够了，但他们拿到的扶贫手册却已将大指标细化为65个小指标。指标的细化，也意味着更多职能部门把本来的日常业务捆绑进来一并推进，导致考核指标量进一步膨胀，“基层怎么做也做不完，怎么做都会有指标完不成，还要扣分”。只要上级在对帮扶联系人进行电话巡查时，发现贫困户在“每年得多少钱”“家里有没有危房改造”等方面与国家系统中登录的数据存在出入，上级就会认为该指标不精准。只要一个指标不精准，乡镇干部的工作也会被扣分。“小指标”为基层干部带来巨大心理压力。

第二种情况，是“软指标”在向下传递的过程中被操作为“硬指标”，表现为工作推进力度的追加。

比如每年向农民征收新农保，本是以农民自愿为原则。但各地在横向竞争的压力下，将原本是“软指标”的新农保征收完成率，操作为乡镇政府必须完成95-98%的“硬指标”。

又如村干部和村民凭生活感觉，以房屋和车辆是否超标、家庭成员有无公职人员、种养和务工收入如何等情况，完成低保户识别工作，结果H县某镇的农村低保覆盖率还不到2%。上级参照东部发达地区6-7%的低保覆盖率，认为该地一定存在虚报收入的情况，因为广西不可能比东部地区更发达。但毕竟农民的真实收入无法精准核实，无法去除其中掺杂的主观性。为了提高农村低保覆盖率，2019年上级提出4%的覆盖率要求。“软指标”的硬化，正表明督查标准的拟定悬浮于社会实态。

第三种情况，是“硬指标”在向下传递的过程中被操作为两个相互冲突的“硬指标”，指标之间的逻辑关系很难统一，于是表现为基层行政主体在监督标准下的左右为难。

比如在农村禁养问题上，政策执行与民生保障陷入相互矛盾之中，然而相互矛盾的二者背后都有相应的监督硬指标支撑。具体而言，一方面监督硬指标要求基层政府严格执行禁养规定，按照环保管理的严格措施，拆除禁养限养区内的所有猪圈；另一方面，监督硬指标又要求地方在落实环保政策时不能一刀切，因为中央领导人说过“人民利益至上”。如果基层政府严厉取缔禁养限养区内的猪圈，不满于此的养殖户势必向督查组投诉，说猪还没卖就拆了猪圈，养殖户损失很大甚至无法维持生计，督查组就会问责基层政府执行政策一刀切，不讲“人民利益至上”。而如果基层政府与养殖户协商，等一个月猪都长到200斤以上才卖猪、养殖户都找到了搬迁的合适地方，督查组又会问责基层政府“整改态度不坚决、执行不到位”。监督标准相互龃龉，让基层政府无所适从。

（四）极化思维突出，顶格消除偶然

在常规状态下，监督标准本应以“达标”为限。然而悬浮于治理现场的监督标准，将治理现场想象为“无菌环境”，用顶格管理的极端化思维代替底线思维，设置出不容忍“小概率事件”发生的偶然性、不允许出一点威胁人民生命财产安全的差错的监督指标。

比如，在广西N市偶然发生了一起一氧化碳中毒事件，上级监督立刻将标准指向对自治区全境一氧化碳中毒事件的“零容忍”。与此类似，只要自治区境内的某个地方发生了诸如幼儿园伤人事件、工厂爆炸、交通事故等偶然发生却威胁人民生命财产安全的“小概率事件”，上级都会密切关注事件的社会影响，并立即制定指向消除一切小概率事件的监督标准。基于“零容忍”的政府容错率，纪委将根据事件社会影响的大小，判定干部查处时的轻重。

此外，甚至纪委办案也要尽力消除跳楼自杀等小概率事件发生的可能性，比如将谈话室选在一楼，在谈话室安装录音录像设备，并对谈话空间进行软包装，同时排除干部来回路线上存在的安全隐患，在谈话前评估干部的身体状况，做好充分的安全预案。一旦出现一件安全事故，纪委干部的政治前途也将毁于一旦。

四、监督过程单向化

所谓“监督过程单向化”，即在整个监督过程中不存在监督者与被监督者的互动，监督者对被监督者进行有错推定，而被监督者对监督者的监督标准没有商量余地，没有对监督合理性的争辩空间和申诉渠道。

监督者之所以不与被监督者互动，归根结底是因为监督者将本应作为治理手段的监督本身视为最终目的。监督者开展监督的目的，不是为了指导被监督者，在协商讨论的互动过程中共同解决问题；而是为了监督而监督，因为监督本身就蕴含监督者的直接利益。如果监督过程开放申诉渠道，申诉就有可能成为挑战监督者权威的不可控因素，势必影响监督者打造监督业绩的效率。

（一）将监督目的化的监督主体

首先是纪委。纪委巡查的目的就是发现有质量的线索，通过办案对干部进行检查、处分和调动。为了发挥在行政生态中的作用，纪委必须不断发现问题。原则上，纪委监督执纪的目的是“防止小问题成为大问题”“惩前毖后、治病救人”，监督执纪也需要“以事实为依据，以法律为准绳”，办案时也需要综合上级纪委和同级党委意见、听取基层意见。然而毕竟对于不少乡镇纪委书记而言，查处干部、办理案件的监督行为本身就有意义，就是其得到提拔重用的工作业绩。纪委查办案件本身也有排名，通过纪委内部业务的形式展开。为了晋升，本质上说让其他干部付出多大代价都可以。有乡镇干部开玩笑说，纪委书记就是“踩着别人的鲜血往上升”。

其次是督查组。督查组也把监督本身视为目的，甚至连“为基层减负”也可以被督查组转化为监督对象。比如市级督查组检查“为基层减负”，就要监督乡镇拿出为基层减负的工作方案。照理来说，乡镇是科层体系的最末端，“为基层减负”的重点是要看上一级如何为乡镇减负，也没有任何文件要求乡镇拿出减负方案，乡镇也确实没有方案。要落实“为基层减负”政策，上级也应该亲自到基层调查乡镇召集村社干部的会议是减少还是增加。然而，市级督查组并不将研讨如何为基层减负视为督查的目的。“为基层减负”只不过是为市级督查组增添业绩又提供了一次机会，监督名目的内容和实质并不重要。为了显示其监督成效，市级督查组就将“乡镇没有拿出减负的具体工作方案”作为监督成果之一，让“为基层减负”也在监督之下转化为基层的压力来源，使基层负担越减越重。

第三是职能部门。职能部门监督平级政府的目的，就是为了达成“监督”这个状态本身，即职能部门只是单向度地通过分任务、督责、检查、统计汇总等各种方式，向平级政府压实责任、推卸责任，而不思考问题的解决和激励策略，也不对平级政府的工作进行调研指导。比如在落实新农保政策的工作中，社保部门并不到农村调研，也不研究更好的宣传办法，更不制定激励农民购买新农保的有效措施，而仅仅只是频繁到乡镇检查，监督乡镇党委把新农保覆盖面提升到95%以上，通过排名和通报的方式把责任压到乡镇政府身上。

第四是巡查组。县一级有4个常设的巡查组，由巡查办负责组织协调，人员固定。县委直接对巡查组进行管辖，纪委做业务指导，巡查组长是正科级干部。乡镇巡查则由乡镇领导带队，从乡镇民政、财政、计生、司法、纪检、组织部门共抽6人组成巡查组，由拥有纪委或组织部门工作经验的干部担任巡查组长。为了避免人情关系，镇与镇交叉对村庄进行巡查，将诸如“不按时收缴党费”等个性或共性问题写入报告，并向县委书记汇报。不论是县委政治巡查，还是乡镇巡查，本质上都是以发现问题线索为导向的监督。LZ镇派出的“巡查组长”向组员直陈巡查组的工作性质：“不发现有质量的线索，就不要回来。”“你找不出问题，就是你能力有问题。你没发现问题，别人下来发现问题，你就有问题。”

（二）加剧监督过程单向化的跨级督查

跨级督查对监督过程单向化的加剧，是相对于邻级督查而言的。邻级督查一般是“普检”，更容易常规化和制度化，监督者与被监督者只是单纯的两者关系。相比之下，跨级督查一般使用“暗访+督查”的“抽检”模式，且由于存在被跨过的权力层级，监督者与被监督者可能无法直接接触，且不再是单纯的两者关系。

在邻级督查的场景下，上级在对下级“严管”的同时，也有“厚爱”的可能，在督查过程中表现出保护性的一面，毕竟上级与下级往往共处于同一张社会关系网中。比如，若负责督查的某个县的分管干部是从乡镇提拔或抽调上去的，就会很熟悉基层工作、对基层干部工作的难处能够感同身受，也与乡镇领导都建立了良好私人关系，在督查时也能区分辨别哪些问题是乡镇干部“主观非故意”导致的。如此一来，乡镇领导信任那位县分管干部，那位县分管干部在督查之后一般也不会通报，而只是督促乡镇抓工作整改，或者“高高举起、轻轻放下”“一边处理一边补偿”，二者之间容易形成共情甚至共谋关系。特别是如果乡镇党委书记与县纪委部门建立了良好关系，当某乡镇干部因小的工作疏忽而面临被纪委问责的后果时，深知该乡镇干部为人和工作作风的乡镇党委书记，还有可能在关键时刻“往县纪委那里顶一下”，保护基层干部的积极性。反过来说，县级领导也需要注意保护乡镇的积极性，毕竟工作的实施主体是乡镇，县能站在乡镇的角度考虑问题。同样的逻辑也可以发生在自治区与市、市与县等邻级关系之间。虽然监督过程仍是单向化的，但邻级之间的紧密关联，就赋予监督更多柔性化的温度。

然而在“下管一级”的体制之下，跨级督查的逻辑则与邻级督查不同。对于被监督者而言，监督者近乎于“从天而降”，且以找出问题为己任。如果说邻级督查显示的是实质正义，那么跨级督查就侧重于显示对上级的政治态度，展现的是博弈的逻辑。比如自治区或市一级对乡镇工作进行督查，此时乡镇的工作就不仅仅代表乡镇本身，更代表整个县。若市向县一级反馈乡镇的情况，乡镇主要领导就需要去县委县政府主动说明情况，甚至作书面检讨。由于体制并非“下管两级”，县一级在市对乡镇的跨级督查中无法做到超然于外。市跨级督查乡镇，相当于通过县一级向乡镇施压，而县一级则是进一步放大压力的重要环节。为了避免邻级“包庇”之嫌，县一级往往会加重对乡镇领导干部的处罚。虽然处罚力度可大可小，但县一级为了自保，就会将处罚力度放大，乡镇领导完全没有做解释的空间，对于处罚责任只能照单全收。

五、监督泛化的治理后果

（一）政策执行刚性化

以文件形式传达、没有申诉和争辩空间的监督泛化，让政策执行变得刚性。在监督问责面前，下级只能想怎么完成任务。至于政策是否切合当地实际、有无完成的必要、有无完成的可能，因为“事情总要有人去做。人家都做了，你也得做”，“你发牢骚也得做，不发牢骚，你也得做。你为什么还要发牢骚。发牢骚是不成熟的表现”。

于是，上级政策直接“一杆子插到底”。下级对上级的政策不反思、不妄议，不再敢对政策进行再解读。在下级那里也不再有可以讨价还价、因地制宜变通政策的空间。结果，政策落地的过程就成了基于文件的执行过程，基层治理就成了执行文件，乡村两级就成了被监督所高度动员的执行机器。

比如在乡镇一级，如果分管副职能够独当一面，书记就在文件上签一些指导意见，让分管副职负责完成。如果分管副职能力弱，书记就要会商措施和办法交给其执行，还要跟踪其执行进度和完成情况，并研究如何调动人力、物力在短期内完成任务。为了在监督考核中取得成绩，LZ镇书记充分调配和重组人财物资源，精心安排各个工作组的资源结构、人员配置，亲自考虑每个乡镇工作人员的情况。只要有一个人表现消极，书记就认为自己的工作还没有做到位。

最终，乡镇整体上得以围绕监督标准而亢奋地运作起来，即使是服务群众也是为了完成上级规定的指标任务。至于行政服务是否符合群众真实所需，这已超出了乡镇领导的考虑范围。然而，这种监督过程单向化影响下的政策执行刚性化，却极易导致大量治理资源的无效投入，造成乡镇政权的内卷和悬浮。

在整体亢奋中，却有乡镇干部用“麻木”来形容他的工作状态。这是一种事务量很多、很细碎而繁琐，只顾着“把手上事情赶紧处理完”的疲于应付的状态。他们的工作就是对标监督标准，按照标准和程序将事务机械地操作化。在成了执行机器的他们眼中，所有工作都没有了区别。因为他们所做的并非自己亲自谋划的工作，这些工作并不能为他们带来深刻的记忆、自豪感和成就感。基层干部对于不同性质的工作，记忆力是不一样的。只有那些充分调动主动性和主体性的工作，才能让他们在回忆时感到充实，同时获得社会性激励。而这些硬着头皮不得不做、没有太多创新和想象空间的工作，显然无法调动他们真正的内在动力，让他们获得工作的意义感和价值感。而不少基层干部表示，他们并不怕苦，就怕工作没有意义。

（二）形式主义泛滥

一是下级“认认真真搞形式”。为了符合监督标准，展现出上级愿意看到的样子，下级不得不总把精力花在无关紧要、细枝末节的事情上。

比如，扶贫手册的填写分为“红本”和“蓝本”。蓝本由帮扶人保留，红本由贫困户保留。若两本之间信息不一致，也会被问责。2017年调整后，监督标准“花样更多”：帮扶手册不允许出现超过2处的涂改。一旦出现，帮扶干部就需要重新填抄。纪委一旦看到出现2处以上的涂改、收入填写不一致，这些原本属于业务问题、应由职能部门管理的事务，也会成为纪委监督问责的对象。基层干部害怕担责，所以一切都按照文件来。

然而毕竟不少监督标准悬浮于工作目标。以扶贫手册的填写为例。原本上级要求“表格留空，也要填0”。由于表格上有很多空格，扶贫干部不得不“猛得圈0”，如果不圈0而留下空白，就会被问责通报，扶贫干部说他们“画鹅蛋都画晕了”。有乡镇领导向县领导反映该问题，县领导答复说“你去执行就行了，不要太多事。大家都能圈0，你为什么圈不得？”。然而后来，上级又说“为了整洁，不要圈0”，此时“圈0”又成为一个要被问责的问题。2018年以后，政策被调整，帮扶人、贫困户只需要一季度签字一次，扶贫手册又不再成为问责对象。原本将意思表达清楚就行的事情，扶贫干部却为此花费大量时间和纸墨以应付上级检查。

二是监督本身的形式主义化。监督本身并不能起到规范和推动工作的作用，“发现问题”成为表达各职能部门对工作重视程度的“政治仪式”。

由于监督主体扩大化，上级各职能部门为了凸显其存在感，都参与督查工作，督查工作本身的中心化就导致过度督查、重复监督的结果。有乡镇干部说，其实上级也不想下到基层检查，但“如果不亲自监督，就好像没有体现上级部门对工作的重视，他们也觉得这是自己的职责所在”。原本基层存在的问题是有限的，一旦上级各职能部门等各种监督主体都以督查本身为目的，监督就成了“鸡蛋里挑骨头”“为难、折腾基层干部”。一些本不是问题的现象也被问题化，生产出上千条根本不可能整改的“整改问题”。

此外，一些非专业的监督主体也介入到对业务工作的监管中去，但受限于其本身的非专业性，提出的“整改问题”也往往不切实际。比如，在危房鉴定工作的监督方面，自治区督查组只要看到贫困户家的房屋有裂痕，没有经过专业评估，就急于认定房屋属于危房，继而黑榜通报乡镇没有落实危房改造政策，建议罢免镇委书记镇长。然而乡镇其实在上级住建部门的指导下已经对危房进行过核查认定，住建部门察看现场后判定房屋建设年代较新，并无倒塌风险。非专业的自治区督查组凭想象给出整改建议，其所针对的整改问题却可能只是误判。

在扶贫督查中，一些贫困户也不胜其扰。比如原本农户正在田里劳作，却需配合基层干部接连应付农业局、妇联等各部门的检查，手头的生产工作被“某某领导来看你了，你过来一下”这句话频频打断。基层干部也疲于应付，要陪领导说话、拍照片。贫困户对领导也有期待，以为会收到礼品。结果以督查为目的的领导只是为了发现问题，贫困户什么也没有得到。

（三）属地责任的滥用与“会灾”形成

属地责任的“滥用”，体现为上级以属地责任为借口，将业务工作相关责任转嫁到并无执法权的下级身上，使下级陷入多个责大权小的权责不对等情境之中。这一现象，是上级职能部门借监督转变为监督、协调、检查部门的必然结果。

比如《城乡规划法》的执行原本是县级以上及其职能部门的责任，县级以下并无相应行政权力，乡镇只是配合上级主管部门落实主管事项。然而借由监督，县级职能部门将法规的执行界定为“属地管理”，一旦法规执行出现任何问题，都由乡镇担责。又如，原本就拥有处罚权的安监局，将安全问题也界定为属地责任。一旦出现安全事故，安监局就会以领导小组的名义通报并无处罚权的乡镇。还如，拆迁的合法执法主体原本是县级国土部门执法大队，乡镇只应配合其执法。然而在卫片执法时，国土局要求乡镇党委政府牵头落实强拆。于是国土局成了乡镇的命令者和纯粹负责验收工作成果的监督者，乡镇成了拆迁的属地责任主体。

属地责任的滥用，就意味着基本上所有监督主体都可以向乡村两级布置任务、下达监督标准，而这些事务都需要以开会的形式进行传达。因此，属地责任的滥用就会导致乡村两级“会灾”的形成，基层领导“要么在开会，要么在开会的路上”。比如LZ镇干部就总结说：

“我花费1/3的时间包村，其他时间要么用来陪检，要么就是开会。有时候从周一开会一直开到周五，上午、下午连轴转。扶贫、雨露计划、小额信贷、公益性岗位、动态调整、低保金、高龄补贴，只要涉及专项检查的，都要开一次会布置工作。”

而视频会议形式的出现，由于突破了空间距离的限制，更加剧了“会灾”的程度：

“中央电视电话会议，自治区一级一级开到乡镇。有些在当天自治区一级开了会，市一级择日开会，县一级再开，我贯彻会议再组织一次——同样的会议内容，我要参加4次。”

之所以每一行政层级都重新开会，是因为工作的推动需要配合一套体系，而开会和领导交办都是激活工作体系的重要形式。而乡村两级处于每一个行政层级工作体系的末端。视频会议的技术支持，使会议意图直达乡村两级，确保了每一行政层级的会议都能对工作体系进行完整激活。但乡村两级重复参与的视频会议太多，必然就会成为基层治理的一大负担。

（四）指向小目标的治理成本过度投入

悬浮的督查指标强调数据的精准，其极化思维也让监督达到消除一切偶然的顶格状态。这就倒逼被监督者为了提升数据精准度、为了避免“小概率事件”的发生而投入大量治理成本。而本该用足够的精力和治理资源去做的常规性事务，却几乎被一些小的治理目标所覆盖净尽。

精准扶贫是体现基层干部为了小目标而投入大量治理成本的典型案例。精准原本是手段，但被纳入监督指标后，精准就变成了目的本身。为了精准，上级将扶贫分解为70多个指标，并为指标赋能。原本指标化的管理方式与标准化的、统一的、可窗口式管理的服务对象是相匹配的。然而，扶贫的对象却恰恰是动态的、差别化的、会形成依赖思想的农民，使精准扶贫具有了讨价还价的博弈性特点。在此情境下，用僵硬的精准指标进行监督，即用静态僵化的形而上学思维来办动态的事情，就相当于“让河流停下来，数有多少滴水珠”，只会产生大量的资源浪费和精力消耗，却无法取得预想的效果。反复制定监督标准，并依此进行督查和验收检查，只会进一步放大上级主观意志的政治势能，压缩下级机动灵活的行事空间，使基层干部不再可能去关心具体的致贫原因，更遑论动员群众、做群众工作了。

在理想情境中，精准就是要达到100%。然而从98%提高一个精准的百分点到99%，就意味着对技术要求的大幅增加，治理成本将增加一倍。而要将精准度增加到99.5%，治理成本将无限上升，因为基层干部不得不不计成本地将尽可能多的手段和资源都投入到提高精准度上。但精准度提高1%，治理成本却多付了100%。为了不必要的一点点精准，却多付出了100倍的代价。比如XC镇有10万人口，贫困户900多户，即3400人，贫困率只有3%。这3%的贫困户都已经被低保兜底保障了。然而乡镇干部却说，正是这3%的人口耗费了他们50%以上的工作精力。特别在2016-2019年，乡镇干部有70%的时间都用在挨家挨户的贫困户入户核查上，其中又有90%的精力是用在了以提升精准度为目标的数据核查上，相比之下他们根本没有太多时间帮扶贫困户提高收入、提升内生发展动力、落实“三保障指标”。在追求精准的“基层治理现代化”监督标准下，对人的治理被当做对物的治理，自治空间变成了一刀切的空间。

而在“人民生命至上”的政治伦理下，为了避免“小概率事件”的发生，在涉及生命财产安全的基层治理领域，治理模式也不得不转变为“源头型治理”和“预防型治理”。所谓“源头型治理”即追根溯源，对所有有可能导致小概率事件发生的要素全部排查出来。这种全方位的排查是政治性的，而追根溯源排查所有可能性的边界是开放的、有可能成为小概率事件导火索的对象又是模糊的。于是，排查过程只有将所有似是而非的对象都吸纳和卷入进去，造成治理的高成本。“预防型治理”则不同于“回应型治理”，它意味着在治理事件发生之前，就预先对事件发生的可能性进行主动治理，积极发现可能存在的问题，“有枣无枣打三竿”而不顾打死“枣树”，只为了堵住每一个可能生发“偶然性”的漏洞。

比如，2020年广西N市发生了一氧化碳中毒事件死亡2人后，整个自治区要求一个星期排查完所有可能导致一氧化碳中毒的要素，诸如热水器、煤气罐、排气扇的摆放位置等等。乡镇要求每个村委报台账，村干部要到每家登记、拍照片，乡镇干部还要督促村干部整改安全隐患，让村民将热水器等移出卫生间。然而，H县终究还是发生了一氧化碳中毒事件。不过幸亏这是一起大学生烧炭自杀事件，不然基层干部的责任就大了。

不过H县在排查后仍然发生一氧化碳中毒事件的事例说明，在真实世界中“偶然性”的产生是无法避免的。“预防型治理”就像一个“黑洞”，只带来监控对象的无限延展和治理资源的高度卷入，并且在小概率事件再次出现之后，产生又一轮监控对象的膨胀和更多治理资源的卷入。然而“黑洞”终究是装不满的，这就造成资源的无效投入和治理内卷化。

（五）泛中心工作化

所谓“泛中心工作化”不同于“多中心工作化”。后者只是多个中心工作的物理叠加，与常规工作相比，这些中心工作显然就是工作重心。而“泛中心工作化”则意味着不再有清晰的“中心工作”与“常规工作”之分，所有的“常规工作”都成为不能不重视的“中心工作”，结果便是工作重心的消失，真正的中心工作被中心工作化的常规工作所淹没。

比如在乡镇，原本存在“优势工作”和用于补齐短板的“底线工作”之分，以及社保、医保办理等“实事”与党建等“虚事”之分。其中，“优势工作”和“实事”往往是乡镇干部的工作重心。

然而，通过自上而下的监督，在千分制考核以及排名的引导下，每一个赋分不足1分的细项也成为乡镇干部不得不关注和认真对待的重点，因为每项分数考核都会影响排名，1-2分就会带来横向竞争上的较大差距，进而影响乡镇干部的工资绩效和晋升。因此原本的“底线工作”也不得不提档升级，并且标准越来越多、越来越高，工作的程序规范越来越精细化；如党建这样的“虚事”也需要做开会材料，拍照还要求标语必须拍到。其结果便是，乡镇干部“虚”“实”皆要做，在精力和时间有限的前提下，只能让加班成为一种常态。

比如，LZ镇的书记要利用夜间、双休日和节假日等不会被杂碎的“虚事”和开会所切割的时间，专门解决征地拆迁等“实事”中遇到的难点和堵点，并且让领导班子带头在法定节假日不能外出旅游，调配起自己所有的时间。LZ镇书记说，乡镇干部“都不懂什么是休息”。而LZ镇的乡村振兴办主任，则将1/3的精力用于完成本职工作，1/6用于驻村工作，1/2用于被安排的主责工作，1/6用于处理突发的临时工作，每晚11点前都是工作时间。在各类工作的并行交叠和混乱的工作节奏之下，乡镇干部必须学会“弹钢琴”。有乡镇将这种极易陷入琐碎事务中去的状态，描述为“永远不知道下一秒要干什么工作”。

在监督泛化带来的泛中心工作化状况下，乡镇干部不仅因时间全被工作占用而“身累”，更会“心累”。有乡镇干部将这种“心累”状态描述为“永远无法知道下一秒能发生什么事情”。之所以“心累”，一是来自于监督带来的政治压力，使乡镇干部即使在休假状态也会充满负罪感和不安全感，神经高度紧张；二是来自于监督带来的问责压力，因为每一项工作都必须符合监督标准，若完成不好就会影响考核排名，直接影响其重用提拔；三是来自于监督带来的不确定性和不安全感，而且这种丧失把控感的状态却具有持续性，他们只有用保持高度亢奋状态的重复工作，以及在不同中心工作现场的“在场感”，暂时缓解内在的高度紧张和焦虑。

六、总结与讨论

监督之所以出现泛化，与上级对下级特别是基层行政主体的不信任有关。随着经济发展，中央将关注点愈益转向民生工作，对人民的满意度高度敏感，同时也对威胁人民生命财产安全的“小概率事件”越来越丧失容忍能力。在追求高度精准、不出一点问题的监督标准下，治理现场的任何模糊空间都被框定为“非黑即白”，并被上纲上线地加以政治化。群众基于博弈心理的负面意见因此被调动，整个社会治理因追求过度“洁癖”而变得高度紧张、简单而又脆弱。

当然，监督泛化对于某些地区而言，也有其治理方面的正面效果。比如在社会自治能力较强、村干部对内保护性色彩较浓的广西，如果国家力量不借助泛化的监督权力下沉，从计划生育、违建治理到高龄补贴，就没有一项政策得到了贯彻执行。以高龄补贴为例，政策规定80岁以上领取补贴的老人若去世，就必须停发补贴。然而H县LZ镇有45个老人已经去世了2-3年，却还在领取补贴。这是因为乡镇领导干部没有去落实政策，只是通过开会跟村民小组长宣达政策意图，虽然民政部门向村里发放了反馈表，村干部却没有打电话核实。县民政局在发现线索后让他们去追缴补贴，他们在工作上却一拖再拖。然而纪委一立案，他们就追回了大部分已发放的补贴。因此，对于部分地区而言，监督泛化确实可以起到打破地方内生权力的封闭结构、强化国家治理能力的作用。

总体上看，治理中监督的必要性以及监督泛化的现状，背后的根本问题在于央地之间权力配置如何做到收放自如、统分平衡。毕竟如果弱化监督，官僚体制的惰性就会暴露出来，下级往往就会无所作为，或以因地制宜之名行违规之实，甚至产生出各自为政的离心倾向。然而过分泛化监督，又会导致监督的自我目的化，挫伤干部的积极性和主体性。因此，监督体系用到什么程度，如何行使监督权，考验的是中央领导人的智慧和治理艺术。

鉴于监督泛化的种种表现及其产生的治理后果，本文最后提出几点完善监督体系的努力方向，以供讨论。

一是研判威胁人民生命财产安全的事件，是属于“小概率事件”还是“苗头性事件”。小概率事件是防不住的，需要进行拉网式排查的事件应当仅为苗头性事件。

二是避免监督的异化和虚化，即一方面避免权力寻租，以监督来谋私利；另一方面，防范县乡、市县之间产生政治庇护主义。

三是确立纪委监督的工作边界，不能毫无限制地将监督权伸向其并不具备监督能力的领域中，将监督变为一种卸责和表演，为了中央权威而牺牲地方积极性。

四是适当建立容错机制和监督反馈渠道，控制和减少监督主体，避免过度监督和重复监督，强化监督标准的设置管理。