梁乐妍｜社区治理中的“四岗十八级制度”：福音还是白噪音？

“社区治理”是一个出现频率极高的词，2017年，国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》[1]中提出要“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”，并且提出“加强社区工作者队伍建设”。然而，随着第一代职业化社工群体来到职业“瓶颈期”，社区工作者的继替问题也愈发突出。与事业编制和行政编制内络绎不绝的应聘者不同，社区工作面临着人少事多和人员流失等困境。去年疫情期间社区工作者的超负荷工作更是引发了极大关注。

武汉市于2020年4月出台《武汉社区工作者管理办法》[2]（下简称《办法》），提出四岗十八级制度，着力为社区工作者的赋能减负，提高工作者的获得感和归属感，吸引和留住更多的年轻社工。然而，四岗十八级制度是否能实现其目的——吸引和留住社区工作者，除了制度本身，还受到社区工作者自身状况、社会环境和社区自身的影响。

本文根据社区实地访谈和相关文件资料，探讨四岗十八级制度是否能实现上述目的，并且对制度本身提出个人见解。

一、何为“四岗十八级”？

四岗十八级是一套针对社区工作者的岗位与等级相结合的职业体系。据《办法》，新的制度将根据社区工作者的工作岗位、社区工作年限、受教育程度和相关专业水平等综合因素，确立社区正职、副职、委员和社区干事四类岗位共18级的等级序列，形成较为完善的职业发展体系。每个等级对应着不同的薪酬系数，从1-1.59不等，基数为上一年度城镇单位就业人员月平均工资。

其实武汉市并不是四岗十八级制度的创始者。在武汉之前，包括上海、绍兴市、天津市在内的部分省市早已推开了“三岗十八级”制度。而这样一种定岗、定级、定薪的规范也不是什么新鲜事物，普遍存在于事业单位、行政单位和各类企业中，背后实际上是一种科层制的组织管理模式：通过细化分工、岗位和晋升途经，一方面在形式上具有合法性，另一方面，这种层级体系也能起到激励作用，提高整体绩效。通俗地讲，它既能让人心服口服，也能催人奋进。

武汉市四岗十八级制度岗位等级及报酬系数对照表

那么，作为一种司空见惯的制度体系，四岗十八级制度为何能够吸引公众的眼球？

这就要谈到社区工作者这一职业与它面临的尴尬处境。社区工作者是一个颇有现代化色彩的词汇，它的前身是“居委会大妈”、“居干”和“小巷总理”，在过去它们被人们用来泛指一切与社区工作有关的人员。

上一代社区工作者——“居委会大妈”们的出现与国企改制带来的下岗潮不无关系，而现在这一代社区工作者则诞生于21世纪的社区建设浪潮，响应“面向基层”的高校毕业生们纷纷走进社区，推动了社区工作者的职业化和年轻化转型。

近年来，完善社区治理的呼声不断，从中央到地方都在推进社区治理，随着在职社区工作者来到职业继替期，各地对于社区工作者的需求也越来越大。然而，选择从事社区工作的年轻人却远远不够。

笔者在知乎搜索引擎上输入“社区工作者”，得到的几乎是清一色“劝退”言论，他们吐槽社区事务繁重、收入微薄、没有编制……甚至将高压的工作状态比作达摩克利斯之剑，有答主甚至直言这份工作“不适合40岁以下的人干”。

知乎答主们对“社区工作”的评价 （数据来源，知乎“社区工作”相关的17条回答，图为笔者自制）

如此看来，四岗十八级制度的吸引力正在于其“对症下药”，一方面通过等级体系规范社区工作者的职业成长链条，让人“有盼头”；另一方面，全面提高了社区工作者的待遇福利，并将学历和专业水平等关键因素纳入其中，向高校学生和专业人员倾斜。

此外，与四岗十八级制度配套的一系列措施也正好冲淡了知乎答主们的苦恼，如：“各区每年分别拿出20%左右的街道（乡镇）公务员职位、基层事业单位管理岗位的招录和招聘计划，定向考录、招聘社区工作者”，打破岗位晋升“天花板”；还有社区(村)挂牌清理整治为社区工作者减负，让社区工作者们不再耗于繁琐事务，更有质量地服务居民。

笔者通过两处实地访谈发现，四岗十八级制度确实提高了社区工作者的收入，一位在武汉市武昌区银海雅苑小区负责统战工作的工作人员表示：“相比疫情之前，我们的收入确实变多了，几乎翻了一番。”2020年，武汉市、区两级财政增加投入8亿元，按标准落实社区工作者报酬，社区工作者人均年应发报酬达到7.36万元，较之前增长了79.4%。

不过，制度归制度，制度能否真正留住年轻人、吸引年轻人进入社区工作行业则另当别论。四岗十八级制度发挥的作用有多大？年轻人吃这套吗？它是否还会引发更大的不满？问题的答案似乎没有那么简单。

二、弱激励：一个本愿留，一个更难熬

（一）躺平族的心声

“没听说过这个制度，不过疫情之后收入确实涨了。哎，反正我就是一条咸鱼，也不用供房养小孩，拿这些钱够了，像升迁这些跟我没什么关系哈哈哈。”小胡自嘲道。

小胡是银海雅苑小区的网格员（学历大专），已经在这里工作了6年，当初父母让她从企业转到社区的一大原因就是“稳定”，加上她没有结婚，家庭条件也蛮宽裕，社区的薪酬足够她一个人生活了。据小胡所说，像她这样的处于职业等级序列底端的职员，除去五险一金和20%的绩效薪酬外，到手的月收入大概为3300元。

对于像小胡这样的“躺平青年”，社区的最大吸引力在于稳定与安逸。正因为如此，他们虽然也在意薪酬，但更在意社区工作的压力与强度。四岗十八级制度中的加薪和晋升通道对于他们的激励很小，相反，他们更加在意新的制度能不能够切实减少他们的工作量。

在笔者走访的两个社区中，好几位社区工作者反映“事情越来越多了”“加班是常态”“感觉自己被骗了”。但据此便得出四岗十八级后工作量不降反升的结论无疑是过于武断的。事实上，伴随着四岗十八级制度一同落实的还有《武汉市社区(村)党员群众服务中心准入标牌指导目录》[3]，去年8月底前武汉市的15个区就公布了新一轮的社区工作事项清单，政府在政策层面确实一直在推进社区减负工作。另外，小胡反映，去年就有文件明确规定某些证明不能由社区开具，在工作群数量上也落实了精简工作。工作量的增加主要来自一些“不可或缺”的部分，如小胡负责的统战对象摸底工作、党员下沉、文明创建以及最近加急推进的疫苗工作，开具证明等琐碎工作的删减为这些工作提供了一定的膨胀空间。

除了工作量，社区工作的压力也不是四岗十八级制度能够轻易解决的。与普通的行政工作不同，社区工作的特殊性在于它不仅包含行政工作，还包括大量的与各色居民“面对面”的工作场景，这意味着工作者不仅要具备专业化的行政服务能力，还需要具备全能化的社区服务能力，包括沟通、协调和组织管理能力等，也意味着社区工作者除了要面对自上而下的政策落实压力，更多的时候，还要面对自下而上的群众压力。在最近的疫苗接种问题上，部分居民会将疫苗配额不足的问题归咎于社区，东湖新村的一位退休干事说：“这是医院的事儿，居民却都来骂我们社区了。”

四岗十八级制度未能在切实减少社区工作量和工作压力上发挥作用，那么它是否有助于培养一支专业能力强的社工队伍呢？四岗十八级制度规定，社区工作者可根据个人实际情况，享受一定的学历津贴、职业津贴，以常熟市的四岗十八级制度为例，获得初级、中级、高级社会工作职业资格的，每人每月分别给予100、300和500元的职业津贴。这本应是一个具有良好激励效果的机制，但对于小胡来说，“也就多几百块钱，没必要（考）”。这折射出“躺平族”们的达标思维，程度不大的津贴激励在他们身上并不起作用。在四岗十八级制度下，躺平青年们的专业能力并不会因为薪酬激励而得到锻炼和提升。

换句话说，对于选择躺平的社区工作者来说，四岗十八级制度更像是无关痛痒的“白噪音”：一方面，四岗十八级制度的“留”人作用并没有发挥出来，因为决定他们留在社区工作的因素不是更高的薪酬和更大的晋升空间，而是工作的稳定性和工作量；另一方面，制度希望运用津贴激励来提高社区工作者的专业能力，但对于躺平一族来说，他们似乎没有必要通过几周乃至几个月的备考，来换取仅百来块的职业津贴。

（二）奋进党的喜忧

与躺平族的只求稳定、求安逸不同，社区工作者中有这样一群人，他们或能力过人、或积极进取、或满腔热情，渴望干出一番事业，希望获得更加广阔的成长空间。无论是从薪酬待遇、考核机制还是晋升通道上来说，四岗十八级制度都给了奋进党们更多“被看到”的机会，从这一角度看，四岗十八级制度无疑是一“福音”。

对于“奋进党”来说，四岗十八级制度的吸引力主要集中在两个方面，其中最重要的一方面是晋升机制。与以往的升迁无望不同，《办法》明确规定，在社区工作者中，“表现特别突出的，可通过面试和考核，专项招聘为基层事业单位人员”，以及社区党组织书记有机会被择优聘为事业编和行政编。其次，完整的职业等级体系对应着级级递进的薪酬系数，这能够有效地激励有意进取的工作者，让工作更“有奔头”。一位东湖新村的退休干事说道：“现在社区的年轻人很多都是本科生，还有一些研究生，很多都是奔着几年后考公务员去的。”

不过，奋进党们的苦恼也正出在这些地方上。首先是薪酬，尽管四岗十八级制度落实后，社区工作者的整体工资水平上涨了，但还是存在诸多现实问题。

一是社区工作者内部的薪酬上升空间小，时间成本大。就拿处于等级序列最低端的1级社区干事和处于最顶端的18级社区主职对比，两岗位的薪酬系数之差为0.59，若以2020年武汉城镇居民月人均可支配收入（约为4196.83元）为基准，则减去五险一金和20%的绩效薪酬后，两岗位的月薪酬之差仅一千元出头，然而为了多拿这1000多元，即使算上学历高定、专业水平高定和考核优秀晋升等机制，一个新入职的社区干事也至少需要6-7年的时间才能爬升到金字塔顶端，而这还没有算入其中的工作量和压力。

二是薪酬重新分级带来的不公平。首先是在学历加薪方面，在制度落实前学历也有一定幅度的加薪，但由于各地对于学历加酬的具体数额具有自主制定权，在制度落实后，有可能出现高学历工作者薪酬不升反降的现象。其次是同工同酬带来的变相不公。四岗十八级制度将原从属不同体系的社区工作者纳入同一体系中，如老一代的居委会成员是通过选举产生的，而目前新入社区的干事都是通过正规招考进入的。两批工作者的进入渠道和门槛不同，却要用同一套标准来分级，走招考独木桥进来的专职社工，在初期的等级要比两委委员低，专职们自然会产生怨气和不满。

三是晋升成本大和难度大。尽管社区工作者可以通过四岗十八级制度实现“曲线入编”，但干事-两委-副职-主职的职业成长链条对于入编的目标来说未免过长，用时大约6年，而且入编也仅仅是进入街道。对于一个借基层为跳板的奋进党来说，直接考编或许更为上策。此外，由于每年事业编和行政编分配给社区的名额只有一两个，名额分配给谁一方面取决于表现优异度、表彰情况和考核等多方面因素，另一方面取决于岗位的分量，资历高的工作者获得名额的机会更大，这意味着奋进党们不仅在绩效上要出彩，还要努力熬到最高层。

三、弱吸引：备胎还是跳板

尽管在四岗十八级制度下，薪酬待遇明显提高，在职业成长上也有了更多的希望，但社区的人手不够、年轻人不愿进社区、进社区的年轻人素质不够高等问题仍较突出。在面临就业抉择时，人们考虑的是各个行业的工作性质、各行业间的横向对比，即使四岗十八级制度极大地改善了社区工作者的职业前景，但在浩大的就业市场中，社区工作无论是在薪酬上、晋升通道上还是社会地位上，都尚不具备足够的吸引力。尽管曾有“社区工作者选聘一度出现30个岗位3000名大学生竞争”的新闻报道，社区工作者队伍也呈现出年轻化的趋势，但仅仅年轻化是不够的，因为社区治理更需要的是有能力留在社区也愿意长留在社区的工作者。在高校扩招、就业市场竞争白热化的大背景下，高校毕业生不能简单地等同为高质量人才，也不能简单地认为社区工作就是他们的第一选择。

在政策方面，武汉市去年4月颁布的《市人民政府办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响做好高校毕业生留汉就业创业工作的通知》[4]明确指出要加大社区等基层岗位开发力度，2020年和2021年，按照现有社区规模，每个社区补充1—2名高校毕业生。然而，在职业选择上，高校毕业生呈现出明显地偏爱企业、公务员等岗位。在去年武汉新增的30.2万留汉大学生中，有98.81%选择到企业就业，而公务员招录增长209%。在薪酬上，留汉大学生的期望月薪酬在7700元左右，几乎是目前社区普通干事薪酬的两倍。简而言之，受到就业观念和现实因素等多方面影响，社区工作在工作性质和薪酬等方面都与求职者的期望不相契合。

图源《2019年中国大学生毕业就业情况、2020年中国高校毕业生人数、就业环境及大学生对就业的前景向往分析》

除了选择直接就业的毕业生，还有一大批人选择继续深造，这一趋势在双一流高校中尤为明显，占比将近四成，这意味着更高水平的人才不会流出教育系统，而选择毕业后直接就业的多为地方本科院校毕业生。

四岗十八级制度并不能简单地改变择业观念和选择，最终的结果是社区既吸引不来人，也留不住人。一方面，社区工作并不在大多数高校毕业生的首选中，“下就”社区的可能只是就业市场淘汰者们的无奈之举；另一方面，选择社区工作的高校毕业生也许只是以此为跳板，志并不在此。

四、社区土壤与制度的生长

在各类媒体关于四岗十八级制度的报道中，出现频率最高的词大概是“待遇”和“晋升”，宣告着社区工作者的福音降临，而这两者的实现都依赖于层层分明、一人一岗、一岗一薪的岗位等级序列。的确，明晰的岗位等级以及不封顶的晋升渠道有助于塑造社区工作者们的职业意识，提高工作的积极性，但是，另一方面，我们不得不问的是，社区的土壤是否真的适合这一套从事业单位移植过来的等级序列？

四岗十八级制度实质上是一套岗位等级工资制，它通过将科层制的效率逻辑和激励思维结合起来，同时实现团队整体和成员个体的产出最大化。制度设计好一条既定的激励路径，如将工龄、学历、专业水平、考核结果等因素与岗位等级关联起来，再将岗位等级与薪酬关联，最后，通过晋升机制实现岗位的流动性，增强激励效果。这样，员工在激励下沿着设计路径向上攀爬，如创造政绩、考取专业资格证等，同时团队整体在这一过程中也实现了自身的目的。但是，社区治理的特殊土壤与这种等级激励机制很有可能是不相适应的。

其一，与事业单位不同，社区的治理核心对象是人，这就意味着社区工作的内容和效果评估都具有一定的弹性和主观性，不能简单地进行量化、定级、定薪。

其二，正如上文所说，很多人只将社区当作一个职业跳板，新设置的公务员、事业单位定向招录渠道更能让不甘于社区工作的年轻人们“心痒痒”，眼睛自然是拼命“往上看”而不是“往下看”，为了“爬上去”，他们会努力地创造能够“被看到”的政绩（比如明星社区百步亭的红色物业）。尽管新制度中加入了党群群众评议环节，强调了群众满意度，但最后的拍板人还是上级单位（如街道），有可能导致“上级很满意，群众不乐意”和“原是一场空”等令人啼笑皆非的局面。而且，这种短期的绩效冲动并不利于构建长期稳定的社区治理网络。

其三，社区治理资源大致有两种，一种是自上而下分配下来的资源，一种是需要社区根据自身情况自下而上挖掘的资源。由于各类型社区情况各异，社区的资源禀赋也各不相同，如商品房社区可能两类资源都很丰富，而部分散乱差的老旧社区可能两种都极度匮乏。四岗十八级制度评估的是社区工作者使用和调动两类资源的能力，却没有考虑到由于先决条件导致的能力无法发挥或发挥失常问题，这也在年轻社区工作者害怕或抗拒被分配到老旧小区的现象中有所体现。

我们在探讨四岗十八级能不能留住年轻人、吸引到年轻人之前，必须要考虑的问题是我们想建设什么样的社区以及我们想培养的是什么样的社区工作者，这样，才能让相关制度建设真正成为社区工作者的“福音”。

（作者：梁乐妍，系武汉大学弘毅学堂PPE实验班本科生）

[1] 中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见[EB/OL]. (2017-06-12) [2021-05-23]

http://www.gov.cn/zhengce/2017-06/12/content_5201910.htm.

[2] 《武汉市社区工作者管理办法》创新举措，建立四岗18级岗位等级序列[EB/OL].(2020-04-03) [2021-06-11] http://news.cjn.cn/sywh/202004/t3605126.htm.

[3] 对市十四届人大五次会议第20200163号建议的答复[EB/OL].(2020-10-28)[2021-6-11]http://mzj.wuhan.gov.cn/zwgk_918/fdzdgk/qtzdgknr/jytabl/mzj_sjyta1/202010/t20201028_1480629.shtm

[4] 市人民政府办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响做好高校毕业生留汉就业创业工作的通知[EB/OL].(2020-04-16)[2021-6-11]http://www.wuhan.gov.cn/zwgk/xxgk/zfwj/bgtwj/202004/t20200426_1124335.shtml.