夯实农村集体所有制法治根基

农业法与农村集体经济组织法的性质定位与制度协同

图/中经视觉

《中华人民共和国农业法》（以下简称“农业法”）是我国农业和农村经济领域的基础性法律。2026年8月28日修订通过的农业法将于2027年1月1日起施行。农业法与《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称“农村集体经济组织法”）密切相关。两部法律各有其调整对象、各司其职，但在调整范围上却有所交叠。厘清两部法律的性质定位并阐明两部法律在制度设计与规范适用上的协同，不仅关乎涉农法律制度与规范体系的逻辑融贯，更是实现进一步深化农村改革、推进农业农村现代化目标的关键。

农业法与农村集体经济组织法的性质定位

农业法和农村集体经济组织法都是我国涉农法律体系中的重要法律，但两者具有不同的性质定位。

一方面，农业法是农业农村经济领域的基础性法律。

农业法以农业农村领域的复合社会经济关系为调整对象，在性质上属于领域法。农业法中同时涉及平等主体之间的横向关系、政府与经营主体之间的纵向关系以及人与自然的关系。从调整对象看，修订后的农业法第二条第一款将农业界定为“种植业、林草业、畜牧业和渔业等产业，以及与其直接相关的产前、产中、产后服务”，覆盖全部农业产业门类，凸显了其调整对象的全面性。从规范内容看，修订后的农业法共计14章115条，自农业生产经营体制切入，依次规范农业生产、农产品流通与加工、粮食安全、农业投入与支持保护、农业科技教育人才、土地资源保护、农业绿色发展，延伸至农民权益保护、农村经济发展，最后以监督检查、法律责任及附则收束。此种以领域性社会关系为调整对象的立法，显然有别于仅针对特定主体或特定事项的专门立法。

在涉农法律规范体系内，从学理上来看，农业法被称之为涉农领域的领域母法，是农业农村经济领域的基础性法律。其一是纲领性。农业法包含大量宣示性、促进性条款，如推进乡村全面振兴、加快建设农业强国、坚持农业农村优先发展、坚持大农业观和大食物观等。此类条款虽未直接设定具体权利义务，但成为涉农立法的共同出发点。其二是制度性。农业农村领域的单项立法多以农业法确立的基本制度为依据展开，如农业生产经营制度、国家粮食安全保障制度等均在此确立。其三是衔接性。《中华人民共和国宪法》（以下简称“宪法”）第八条确认“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，农业法将之具体化，又为农村集体经济组织法、《中华人民共和国农民专业合作社法》等专门立法提供基础性法律依据。可见，在我国现行法律体系中，农业法上承宪法，下接各种专门性法律，由此形成了以“宪法—农业农村领域基础性法律—涉农专门立法”为主线的涉农法律规范体系。

另一方面，农村集体经济组织法是以私法属性的组织法为主体、兼具行为法与促进法特征的公私融合型立法。

其一，该法核心属性为组织法。组织法的基本功能在于确定主体的对外主体资格与对内治理规则，农村集体经济组织法以农村集体经济组织的特别性为主线，主要规范其设立、变更、终止、成员及组织治理规则，属于典型的组织法构造。具体来说，农村集体经济组织法将农村集体经济组织确认为具有独立法律地位的特别法人，并依序规定成员、组织登记、组织机构、财产经营管理和收益分配等细则。以上内容使农村集体经济组织得以形成独立的团体意志，并能够以独立主体的资格参与民事活动。就规范定位而言，应归入组织法范畴。

其二，该法具备鲜明的私法底色，但同时内嵌公法约束。《中华人民共和国民法典》第九十六条将农村集体经济组织法人明确列为特别法人，从而将其纳入民事主体体系，这从根本上决定了农村集体经济组织法的私法底色。农村集体经济组织法通篇贯彻民事主体地位独立、财产独立与责任独立的私法理念，调整的是具有平等法律地位的农村集体经济组织与成员之间、成员相互之间以及农村集体经济组织与其他民事主体之间的法律关系。农村集体经济组织虽因承担成员基本生活保障和集体公共事务等责任而显现出特殊性，但此类公益义务的目的在于维护集体所有制与成员的合法权益，防止集体财产被侵占或者受少数人控制，就规范本质而言，其均依附于民事主体的特定身份，故不足以改变农村集体经济组织法的私法定性。由是观之，农村集体经济组织法主要是私法性质的组织法。

其三，农村集体经济组织法兼具行为法、促进法性质。在肯定农村集体经济组织法主要为私法、组织法的大前提下，也应看到其规范内容的复杂性。一方面，农村集体经济组织法中设有大量规范农村集体经济组织经营行为、资产监管行为以及提供社会化服务行为的规则，调整范围覆盖农村集体经济组织的经营管理全过程。就此类指向具体行为的规则而言，该法兼具行为法的性质。另一方面，农村集体经济组织法专设扶持措施章节，明确规定国家对农村集体经济组织的各项扶持政策。此类规范以利益引导为手段实现政策目标，属于促进法的表达。农村集体经济组织法因此呈现出以组织法为主、兼及行为法与促进法的私法性质，通过多种调整方式满足农业农村发展的实践需求。

农业法奠定农村集体经济组织法根基

作为农业农村经济领域的基础性法律，农业法为农村集体经济组织法提供了基础法律保障。

其一，农业法确立了农村集体经济组织的农业生产经营组织地位。农业法首先从农业和农村经济领域基础性法律的角度确认了农村集体经济组织的地位，即农村集体经济组织是典型的农业生产经营组织。农村集体经济组织在此被作为一类独立的农业生产经营组织加以列举，由此得以适用农业法关于农业生产经营组织的一般规定。同时，农业法主要对农村集体经济组织作主体定位与原则性义务设定，其组织构造、成员资格、资产运行等精细制度交由专门立法予以细化。农村集体经济组织法第二条则顺势承接，将农村集体经济组织界定为“以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织”，包括乡镇级、村级、组级三个层级。两部法律配合，共同廓清了农村集体经济组织的主体定位与法律内涵。

其二，农业法为农村集体经济组织权益提供基础保障。农业法第四条第三款确立了“国家保护农村集体经济组织及其成员的合法权益，规范农村集体经济组织及其运行管理，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济”的基本要求。这一表述从国家对农村集体经济组织的义务层面作出概括，保护对象涵盖农村集体经济组织及其成员，手段以“保护”“规范”“促进”三者并行，此为农业和农村经济领域的基础性法律层面的一般宣示。农村集体经济组织法在总则及各专章中将农业法第四条的宣示转化为具体的法律规范，从财产经营管理、收益分配、扶持措施等方面保护农村集体经济组织及其成员的合法权益。两部法律在此立场上高度一致，由农业法先行作出原则性宣示，农村集体经济组织法将之展开为具体规则。

其三，农村集体经济组织法落实农业法规定的组织职能。农业法第十二条第二款集中概括了农村集体经济组织在家庭承包经营基础上应当承担的职能，即“依法经营管理集体财产，为其成员提供生产、技术、信息等服务，组织合理开发利用和保护集体资源，壮大经济实力”。该款使用“应当”一词，表明其性质已不限于授权，更是对农村集体经济组织的义务性规定。农村集体经济组织法第五条将上述职能具体化，明确农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，履行发包农村土地等12项职能。两相对照，农业法确立的职能要求，分别在农村集体经济组织法第五条第三项、第五项、第九项得到承接与细化。但农村集体经济组织法在职能范围与行使方式上更为周延，将集体经营性建设用地、集体收益、土地补偿费等事项一并纳入，使原则性要求转化为具体规则。此外，农村集体经济组织法第五条还设有兜底条款，这既为农村集体经济组织随农村经济发展而拓展新职能留下空间，避免因列举而限缩其活动范围，又保障了两部法律之间的顺畅衔接。

农村集体经济组织法为农业法提供抓手

作为农业农村领域的专门性法律，农村集体经济组织法为农业法贯彻实施提供了制度抓手。

其一，农村集体经济组织为家庭经营和家庭农场发展提供支撑。农业法确立了统分结合的双层经营体制，其中以家庭承包经营为基础。该法第十二条即以此为主线展开，第十五条进一步指出，“国家鼓励和支持以家庭为基本经营单元、实行适度规模经营的家庭农场发展，引导其与现代农业相适应，提高集约化水平和经营效率”，并明确“农村集体经济组织可以通过提供技术、信息服务等形式，支持家庭农场发展”。统分结合的双层经营体制要求统为分提供必要支持，这一理念已然在农村集体经济组织法中得到落实。农村集体经济组织法第五条第九项把“为成员的生产经营提供技术、信息等服务”确定为农村集体经济组织的法定职能之一，为其帮扶家庭经营和家庭农场提供了专门的规范依据。两部法律相互衔接，点明了农村集体经济组织对家庭经营和家庭农场的依托作用。

其二，农村集体经济组织提供多元的农业社会化服务。农业法第十二条阐释了农村集体经济组织的经营管理功能，第十七条则阐释了农村集体经济组织的社会化服务功能，其规定“国家鼓励供销合作社、农村集体经济组织、农民专业合作社、农业企业、其他组织和个人发展多层次、多类型的专业化服务，提升农业产前、产中、产后社会化服务水平”。农业社会化服务体系的繁荣发展有赖于多元供给主体共同参与，农村集体经济组织在此与供销合作社等其他服务主体并列。凭借对集体资源与成员信息的掌握，农村集体经济组织在技术指导、信息传递、组织生产等方面具备天然优势。作为面向农户的基础性服务主体，其社会化服务既可惠及集体成员，也可推动自身经营发展，实现服务与发展的相互促进。发展农业社会化服务是小农户对接现代农业的关键，农村集体经济组织须落实两部法律关于提供技术、信息等服务的要求，方能契合构建农业社会化服务体系的目标。

其三，农村集体经济组织参与农业产业化经营。推进农业产业化经营是实现农村一二三产业融合发展、壮大农村经济实力的重要路径。农业法第十八条规定，“国家采取措施发展多种形式的农业产业化经营，鼓励和支持农民和农业生产经营组织发展生产、加工、销售一体化经营。国家引导和支持从事农产品生产、加工、流通服务的企业、科研机构和其他组织，通过与农民、农村集体经济组织、农民专业合作社订立合同或者设立各类企业等形式，形成收益共享、风险共担的利益共同体，推进农业产业化经营，带动农业发展”。农村集体经济组织法进一步为此种参与提供了行为细则，其第六条第三款允许农村集体经济组织“依法出资设立或者参与设立公司、农民专业合作社等市场主体，以其出资为限对其设立或者参与设立的市场主体的债务承担责任”。第四十一条进一步规定其“可以探索通过资源发包、物业出租、居间服务、经营性财产参股等多样化途径发展新型农村集体经济”。借由以上细则，农村集体经济组织既可以成为农业产业化经营中的交易相对方，也可以通过出资设立企业成为产业化经营中的投资方，农业法第十八条设想的以合同或企业为纽带的利益共同体在农村集体经济组织身上具象化。农村集体经济组织以土地集体所有为基础、以成员权益保障为目标，在产业化经营中可同时维护农户利益，能够在农户增收、集体壮大与企业盈利之间形成较为合理的利益平衡，因而是推动利益共同体形成的重要力量。

其四，农村集体经济组织参与农产品市场体系建设。农业法第三十二条就农产品市场体系作出规定，即“国家逐步建立统一、开放、竞争、有序的农产品市场体系。对农村集体经济组织和农民专业合作社建立农产品批发市场和农产品集贸市场，国家给予扶持”。该规定将农村集体经济组织纳入农产品市场建设主体，体现了农村集体经济组织在连接生产与市场方面的积极作用。农业法确立的原则在农村集体经济组织法中得到细化，形成了从总纲到专项的递进。一方面，农村集体经济组织法确认农村集体经济组织享有特别法人地位，使其得以依法从事与履行职能相适应的民事活动。另一方面，农村集体经济组织法第九条明确“国家通过财政、税收、金融、土地、人才以及产业政策等扶持措施，促进农村集体经济组织发展，壮大新型农村集体经济”。同时，第六章以专章规定扶持措施，分列资金支持、税收优惠等内容，直接承接并充实了农业法第三十二条的宣示性条款。在两法的协同规制下，县级以上人民政府不仅应当按照农业法第三十二条第二款的要求“依法管理农产品批发市场，规范交易秩序，防止地方保护与不正当竞争”，更须依照农村集体经济组织法的要求，在各环节落实相关扶持措施。

农业法与农村集体经济组织法之间呈现基础法与专门法的对应关系。在农业农村法律走向体系化的过程中，既要依托农业法的宏观指导，又要立足农村集体经济组织法的私法品格，充分发挥两法的基本功能，在制度协同中推动乡村全面振兴和农业农村现代化目标的实现。

吉林大学农业农村法治研究院执行院长、法学院教授 管洪彦；本文第二作者为吉林大学法学院 戈伟增；本文为国家社科基金重大项目《农村集体所有制法律实现机制研究》（项目编号：22&ZD202）的阶段性成果。