重庆严查三包一挂：转包挂靠罚多少、能追几年、罚单谁背

10 月底，重庆连着出了两份文件，一份管发包与承包，一份管监理，管的都是房屋市政工程。

管发包与承包那份是《关于开展全市房屋市政工程发包与承包违法违规行为专项整治行动的通知》，10 月 26 日成文，28 日挂在网上；管监理那份是《重庆市房屋市政工程监理专项整治工作方案》，渝建质安〔2026〕43 号，9 月 30 日成文。两份不是同一天发的，整治期却压在同一段：10 月到 12 月。

两份文件让人心头一紧是这两个数字：查实存在违法违规行为的，责任企业、责任人员 100% 约谈、100% 依法查处。

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一、这次查什么：九类行为

专项整治通知列了九类内容。前四类是违法发包、转包、违法分包、挂靠，后五类是管理动作上的问题，名字听着像内部管理，处理措施同样会落到单位头上；只是要按建市规〔2019〕1 号认定并处罚的，仍得回到前四类里找依据。

第五类是新加的看点，以包代管、包而不管：合法分包的情形下，建设单位没尽到现场检查、隐患督促整改和统一协调统筹的职责，总包单位未按规定派驻关键岗位管理人员，或仅名义上派驻、到岗不到位、履职流于形式，技术交底、现场巡检、危大工程管理、分部分项验收、安全教育培训、人员实名制管理等工作没落实，都在查；对分包单位材料设备进场及使用未实施有效管理，同样算。第六类是分包单位准入把关不严不实。后面三类是合同信息登记、质量安全责任体系、农民工工资支付三项没落实。

怎么算数，认定标准写在《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》里，只管违法发包、转包、违法分包、挂靠这四类。日常最容易踩的两条出在转包上：一是主要管理人员没派驻，或者派驻的人与施工单位没有订立劳动合同、没有建立劳动工资和社会养老保险关系；二是合同约定由承包单位采购的主要材料和机械设备由其他单位或个人采购租赁，施工单位拿不出采购、租赁合同及发票等证明。这两条后面缀着一句：有证据证明属于挂靠或者其他违法行为的除外——挂靠与转包的分界就在这里。

这里要划一条线：违法分包这一项，认定和处罚的主体都是分包出去的一方。接活的一方如果本身无资质，被罚的依据是接受方自身的无资质承揽问题，不是因为接了这活。

管监理那份查的是监理企业、项目监理机构和监理人员，四大重点是综合管理、市场行为、机构履职、人员履职，整治期同样是 10 月至 12 月，句最见力度的话是严禁以整改替代处罚。监理那份查的是监理，但有一处踩线的是施工这一侧：与项目施工单位同属一家上级企业，被列进监理企业市场行为的严查项里。

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二、罚多少：三个罚款幅度，人还要另罚一层

先说建设单位。建设单位把工程发包给不具备相应资质等级的单位，处 50 万元以上 100 万元以下的罚款；肢解发包的，处工程合同价款 0.5% 以上 1% 以下的罚款。

承包单位这一侧的罚款分三个幅度，再加一层罚到人。转包和违法分包是最轻的一个幅度，按工程合同价款的 0.5% 以上 1% 以下罚款，还要没收违法所得。借用资质承揽工程是第二个幅度，出借资质是第三个幅度，都是 2% 以上 4% 以下。这三个幅度后面还挂着同一串资格后果：责令停业整顿、降低资质等级，情节严重的吊销资质证书。最后一层给到人——单位被罚，直接负责的主管人员和其他直接责任人员还要按单位罚款数额的 5% 以上 10% 以下罚，单位罚 100 万，个人这一层就是 5 万到 10 万。钱能补，资格和执业资格的损失补不回来。

但罚款只是其中一项。

通知里写明，查实的违法违规行为要依法依规实施责令整改、警示约谈、行政处罚、停业整顿、吊销资质、停止执业、吊销执业证书等处理处罚措施。几项痛处各不相同：停业整顿期间接不了新工程，吊销资质是经营资格没了，停止执业打的是人——总监、专职安全员这类岗位上的个人被停止执业后，资格就冻在那儿。

还有两项比罚款更难挣回来。一项是限制：可以依法限制其参加工程投标活动、承揽新的工程项目；还可以核查企业资质是否满足标准条件，达不到的限期整改，整改后仍达不到的，资质审批机关撤回其资质证书。

另一项是信用：查处的违法行为和处罚结果记入单位或个人信用档案，向社会公示，逐级上报至住房和城乡建设部在全国建筑市场监管公共服务平台公示；严重处罚信息推送信用中国实施信用联合惩戒。2 年内发生 2 次及以上转包、违法分包、挂靠、转让出借资质证书等违法行为的，依法按情节严重情形处罚；导致质量安全事故的，同样按情节严重情形处罚。另有两条线不归住建一家走：涉及违纪的移送纪检监察部门，涉黑涉恶线索移送有关单位查处；定期曝光典型案例。

重庆本地的罚单已经落下来了。2026 年 6 月 18 日市发展改革委通报的第一批 7 起案件里，江津一家市政公司 2023 年 11 月中标后违法肢解转包，被罚 103.2 万元；垫江一家建筑公司 2023 年 10 月中标后拆分转包给 1 家公司和 6 个乡镇，被罚 109.4 万元。这两笔走的是招投标那条线，与建市规 1 号的追溯期不是一回事。

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三、能追多久：两年，从竣工验收那天起算

年限是两年，出自《行政处罚法》第三十六条：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，期限延长至五年。这条不是重庆定的。全国人大常委会法工委《对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》（法工办发〔2017〕223 号）解决的是另一个问题——从哪一天起算；建市规〔2019〕1 号第十六条把那个答案接了过来。

算法是这样。处罚法第三十六条的一般规则是从违法行为发生之日起算，有连续或者继续状态的从行为终了之日起算，但同一款末尾留了一句法律另有规定的除外——建工领域就是那个另有规定的地方。起算点 223 号文和建市规 1 号给的是同一个答案：从存在违法行为的建筑工程竣工验收之日起计算；合同工程量未全部完成而解除或终止履行合同的，自合同解除或终止之日起计算。

竣工验收那天是起算点，不是发包那天，也不是结算那天。已经验收交付的工程，两年之内被翻出来查，仍然在追；竣工验收满两年，就不再追了。重庆那两笔罚单走的其实是另一条线：江津、垫江两案依据的是《招标投标法》第五十八条，从违法行为发生之日起算，行为在 2023 年 10 月、11 月，处罚作出在 2025 年 7 月。

这次专项整治把这层追查摆到了明面上。集中整治阶段即日起至 11 月 30 日，区县和市里对在建项目全覆盖排查；12 月 1 日至 12 月 31 日是总结提升阶段；2027 年 1 月起转入常态化管理，持续开展回头看。起算点定的是能不能追责，与工程款什么时候结、什么时候付没关系。

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四、罚单谁背：转嫁不行，分摊可以

这是很多施工企业心里没底的一件事：本单位被罚了，能不能让实际干活的那一方或者被挂靠的企业一起承担。答案分两层。

第一层，转包人想把罚款转给承包人，这条走不通。湖南怀化中院 2025 年 11 月二审的一起案件里，转包方与承包人签有内部经济责任承包合同，事后在财务结算单上约定行政罚款由承包人承担。法院没有支持，理由说得很直：处罚对象是明确的，就是实施了非法转包行为的转包人；行政罚款是对违法行为人的惩戒措施，具有人身专属性，不能通过私下协商转移给他人承担；这样的约定是试图通过合同规避法律对转包人的处罚，损害了公共利益和法律秩序，应属无效。

第二层，罚款罚的是谁由行政机关定，总包替别人垫的那笔能不能要回来，法院按过错分。重庆涪陵区法院 2026 年 4 月的一起建设工程分包合同纠纷里，工人坠亡死亡，总包先行支付了工亡补偿金并代垫了行政罚款。法院的处理是：一次性工亡补偿金、供养亲属抚恤金、丧葬费共 118 万余元由劳务公司支付并承担资金占用损失；困难补助金 21.65 万元是总包与死者亲属自愿协商补偿的费用，不属法定赔偿费用，劳务公司不承担；总包垫付的行政罚款 50.21 万元，法院判令劳务公司负担一半 25.11 万元，另一半总包自负——依据是过错和责任身份，劳务公司作为用人单位负有安全管理义务，总包对安全生产负总责。

这里还要分清一件事：总包被罚的这笔，和总包想从下面班组工程款里扣的那笔，不是同一回事。后者法院也拦过——重庆五中院 2025 年 6 月二审的一起劳务合同纠纷里，总包要求在班组剩余工程款里扣两张单子上的钱，一张是总包单方面出具的罚款申请单 7000 元，一张是园林绿化恢复费用 1.77 万元，法院两项都没支持。理由是：罚款申请单均发生在班组确认扣款明细之前；园林绿化恢复费用依据的工程指令单产生于总包与案外公司之间，班组并未确认，总包也未举证已实际支出。

拢一拢，三个层次各管各的。行政处罚上，罚款罚的是违法行为人本人，不能靠合同私下转嫁；垫付之后能不能向实际干活的一方追回，法院按过错和责任身份分；想从工程款里直接扣，得证明这笔钱确实花在这个项目上、且对方认。

最后

这两份文件合起来管的是一件事：发包与承包这条链上，谁实际做了工程、谁拿了钱、谁担责任。

眼下有三件事可做。一是把派驻人员的劳动关系、社保记录核一遍，这是转包认定里最容易出问题的一条。二是把材料和设备的采购、租赁凭证归拢好，同一笔采购要能说出是哪家单位下的单、票是谁的。三是分包合同、分包单位资质审核记录、工资支付记录这三样，平时缺一样，将来说不清。

接下来这三个月是窗口期。专项整治有整改期限、有自查环节，也有投诉举报的渠道，等到检查组进门再补材料，多数时候来不及。

手上有在建的重庆项目，最近一次的派驻人员名单、分包合同清单、工资发放记录，是哪一天做的？留言说说。

本文依据：重庆市住房和城乡建设委员会《关于开展全市房屋市政工程发包与承包违法违规行为专项整治行动的通知》（2026年10月26日）；《重庆市房屋市政工程监理专项整治工作方案》（渝建质安〔2026〕43号）；《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》（建市规〔2019〕1号）；《中华人民共和国建筑法》；《建设工程质量管理条例》；《注册监理工程师管理规定》；《建设工程安全生产管理条例》；《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》；《建设工程质量检测管理办法》。文中引用的规范为《中华人民共和国建筑法》第六十七条，《建设工程质量管理条例》第五十四条、第五十五条、第六十条、第六十一条、第六十二条、第七十三条，《行政处罚法》第三十六条，《全国人大常委会法制工作委员会对建筑施工企业母公司承接工程后交由子公司实施是否属于转包以及行政处罚两年追溯期认定法律适用问题的意见》（法工办发〔2017〕223号）。文中金额、期限与处罚结果，一律以公开发布的文件原文为准；个案情节不同，处理结论存在差异。以上仅供参考，不构成正式法律意见；具体案件请咨询律师。

郭婷婷律师

重庆万同律师事务所合伙人、建设工程与房地产部主任

高级企业合规师・基金从业资格・入选重庆市千名青年律师领军人才库（建筑与房地产法律类）

重庆市律师协会环境资源与能源专业委员会委员・重庆两江新区律师工作委员会房地产与建设工程专业委员会副主任・民营经济及园区法律服务中心委员

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✅ 建设工程纠纷争议解决（施工合同、工程款、优先受偿权）

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