“两司一局一处”监管新架构：低空经济行业正迎大变局

继2024年12月国家发改委设立低空经济司之后，低空经济行业在2026年一连发生了三次监管部门架构设置方面的重大变化，包括2026年5月中国民航局设立低空安全司，2026年9月工信部装备工业二司设立无人机处，2026年9月前后公安部设立无人机安全防控局。

至此，低空经济行业的“两司一局一处”监管部门架构设置基本完成了四梁八柱的搭建，其中——

（一）国家发改委低空经济司：

负责管方向、管行业，比如制定和实施低空经济产业发展规划，推动低空经济的产业应用、场景拓展、技术研发、国际合作、安全支撑等等。

作为配套，各省级发改委也都同步设立了低空经济处。

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（二）中国民航局低空安全司：

负责管运行、管调度，比如低空航空器的适航审定、飞行调度、飞行安全监管、基础设施搭建等等。

其实早在2025年，中国民航局就在通用航空工作领导小组、民用无人驾驶航空器管理领导小组、促进低空经济发展工作领导小组的基础上，成立了通用航空和低空经济工作领导小组，下设了1个办公室和6个专项工作组。

与发改委不同，中国民航局是一个由交通运输部管理的副部级国家局，因此低空安全司作为中国民航局的内设机构，其行政级别为副司局级。

同时，由于民航系统实行垂直管理，所以地方上并不存在省民航局这类建制，只有中国民航局垂直管理的华北、东北、中南等7个地区民航管理局及其下属机构，那么这7个地区民航管理局会不会同步设立低空安全处还有待观察。

（三）工业和信息化部装备工业二司无人机处：

负责管制造、管装备，比如低空无人机装备的整机研发、零部件研发、标准体系、产业链协同、产品备案等等。

在此之前的2020年，工信部装备工业司曾拆分成了装备工业一司、装备工业二司，装备工业一司主管机械、汽车行业的装备，装备工业二司主管轨道、船舶、飞机等交通机械行业的装备。

工信部此前便已设有低空产业发展领导小组，此番在装备工业二司下面新设无人机处，体现了对低空装备领域的全方位监管已然落地。

（四）公安部无人机安全防控局：

负责管安全、管监控，比如低空无人机的飞行空域、飞行报批、治安管理、应急处置、违法查处等等。

除了在公安部层面组建无人机安全防控局以外，地方各级公安部门的无人机安全防控队伍也都随之组建了起来。各省级公安厅陆续组建无人机安全防控总队，各地市级公安局陆续组建无人机安全防控支队，各县区级公安局陆续组建无人机安全防控大队（低空安全保卫大队）。

各个地方公安部门的无人机安全防控队伍建制存在细微区别，比如山东省公安厅无人机安全防控总队是在省厅特警总队加挂牌子，聊城市公安局无人机安全防控支队是设在市局特巡警支队下面，浙江省建立了低空安全管理协会站点，四川省打造了低空警务中心，深圳市在全市范围内建立30个低空警务驿站，银川市公安局在治安管理支队挂牌了无人机治安管控与警用航空管理办公室，等等。

目前，这些隶属于地方各级公安部门的低空安全防控队伍已经实际投入运行。比如，浙江省玉环市低空安全保卫大队作为全国第一支县级公安部门低空安全保卫队伍，已经配备了11名业务骨干，5分钟内即可完成装备集结，单次可调度10架以上无人机投入处置；深圳市作为全国首个全域建立低空警务驿站的城市，打造了低空飞行“1分钟警务响应圈”。

至此，从国家发改委低空经济司、到中国民航局低空安全司、再到工业和信息化部装备工业二司无人机处、最后到公安部无人机安全防控局，围绕低空经济行业的监管部门架构设置也就完成了从行业整体、到飞行保障、再到装备制造、最后到安全监控的全方位覆盖。

其实，若要真正理解低空经济行业监管部门架构设置的变化，还得联系近期围绕低空经济行业的监管政策思路与顶层设计的转变一起来看。

众所周知，作为新质生产力的重要一环、高质量发展的优先方向，低空经济在过去这几年里一直是政策鼓励发展、优先倾斜资源、备受关注和呵护的。

比如，2023年中央经济工作会议提出要“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业”，2024年全国两会《政府工作报告》提出要“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，等等。

远的不说，就说在最近这一年多里，《“十五五”规划建议》中提出要“培育壮大新兴产业和未来产业”，其中“新兴产业”具体指的就是“新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业”；

国家发改委在随后的新闻发布会上表示，这几个新兴产业“将催生出数个万亿级甚至更大规模的市场”，新兴产业和未来产业“未来10年新增规模相当于再造一个中国高技术产业”。

（延伸阅读：《浅谈《公报》里暗藏的5个重要经济趋势信号》）

《民航法》作为规范我国民航领域的基本法律，在本次大修中专门辟出了一个新章节——《第十三章：发展促进》，大型飞机、航空发动机、通用航空、低空经济都赫然在列。

今年全国两会《政府工作报告》继续强调要“培育壮大新兴产业和未来产业”，其中“新兴产业”具体指的就是“集成电路、航空航天、生物医药、低空经济等新兴支柱产业”，低空经济不仅继续在列，而且还从先前的“战略性新兴产业”升级到了当下的“新兴支柱产业”，多了“支柱”这两个分量很重的字。

至于各个地方上给予低空经济的各种政策扶持和资源倾斜，包括设立投资引导基金、发放补贴、发放奖励、政府采购设备、研发资助、人才引进、高校专业开办、办公场地和用房保障、金融信贷支持、保险创新支持、上市培育推荐、建立中试平台、研发费用税前加计扣除、产品推广应用、公共服务平台保障、运营航线和飞行场地支持等等，那就更是数不胜数、无法穷尽罗列了。

然而，情况从2026年下半年起发生了转折。

2026年10月国家下发的《关于发展新质生产力的意见》在谈到“培育壮大新兴产业”、“着力打造新兴支柱产业”章节时，只提出了要“加快新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等战略性新兴产业发展”，不见了“低空经济”的踪影；

直到该段落的最后一句，《意见》才终于提及要“在确保安全前提下，推动低空经济、商业航天健康有序发展”。

由此可见，尽管低空经济行业依然属于“新兴支柱产业”范畴，但政策对待低空经济产业的态度已经发生了变化，即：

（1）“推动发展”的前提必须是“确保安全”，假如没有了“安全”这个前提，那么低空经济的“发展”就是有问题的；

（2）低空经济的发展必须是“健康”的、“有序”的，言下之意就是此前行业里存在着不健康、不有序的问题；

（3）由于低空经济须沿着“确保安全”、“健康有序”的思路进行发展，因而也就不适合再继续与新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等新兴产业一道列举了，所以才只能专门拿一句话来讲。

与此同时，国家下发的《关于推动科技创新和产业创新深度融合的意见》在谈到“以原创性颠覆性科技创新培育壮大新兴产业和未来产业”时，也只提出了要“加快新能源、新材料、航空航天等战略性新兴产业发展”，依然不见“低空经济”的踪影；

直到对这几个新兴产业论述完成之后，《意见》才提及要“推动低空经济健康有序发展”。

由此可见，尽管都是新兴产业，但只有新能源、新材料、航空航天产业才是要“加快发展”的，才属于要“因地制宜建设各具特色、优势互补的战略性新兴产业集群，着力打造新兴支柱产业”的对象；

相反，低空经济产业就不属于此列，“健康有序”才是低空经济行业当前的政策思路主线，因而也就不适宜被继续冠以“加快发展”、“建设集群”、“着力打造”的定位了。

最近两三个月里，中国民航局也发布新规，对通用航空和低空飞行领域的民用航空器驾驶员合格审定、商业非运输运营人运行合格审定、民用航空器驾驶员学校合格审定等行业标准都发布了全新的严格准入门槛和资质审核要求，新制定的《北京市无人驾驶航空器特殊保障规定（试行）》和《北京市无人驾驶航空器管理规定》也同步配套实施。

自今年9月20日起，以北京为中心、方圆半径约 300 公里、自地（水）面至无限高、全天 24 小时管制的“环京禁飞区”正式启用。这个禁飞区划定的地域范围达到28万平方公里，覆盖了北京市和天津市的全境、河北省大部分地区，并延伸到了山西、内蒙古、辽宁、山东的部分区域，禁飞区内的低空飞行将实施严格管制。

北京市境内的无人机自11月起将“全域禁飞、全域禁存、禁携入京”，京津冀地区的城市无人机物流、低空文旅、低空巡检、存量个人低空消费场景正在迎来整体退出。

不仅如此，全国其他多个地方也暂停或废止了针对低空经济产业的补贴奖励、政府采购、研发资助、招商落户、适航认证、基金投资等扶持性鼓励性政策，低空经济行业过去几年里享受到的资源倾斜和优待瞬间失去大半。

目前，政策路线的转变已经带动了市场主体在经营和投资行为上的决策调整，许多地方的低空经济特许经营项目已经中止，低空经济产业园停止建设，相关工程招标不再进行，相关产教融合实训基地不再推进，不少上市公司针对低空经济的研发募投项目纷纷收缩、终止或剥离，不少产业基金对低空经济的投资并购和上市定增项目也纷纷终止或退出。

当然了，考虑到此前几年里低空经济行业发展过热，许多地方政府、上市公司、投资机构都跟风入局、扎堆蹭热点、热衷于炒概念、轻忽产业落地，行业野蛮生长、粗放发展的现象随处可见，因此本次政策上的刹车退坡也是对全行业进行了一轮集中清退和尾部淘汰。

低空经济行业目前遭遇到的环境风向转变，底层逻辑就在“安全”这两个字上：确保不了安全就谈不上“有序”，确保不了安全就谈不上“健康”，确保不了安全就谈不上“发展”，确保不了安全也就跟“加快”无缘、跟“壮大”无缘。

今年，国家发改委低空经济司司长在谈到十五五时期低空经济产业发展时，明确说道：将把飞行安全作为优先事项，加强航空器全生命周期管理，创新安全监管机制，严格落实监管措施，“没有安全就没有低空经济”。

“没有安全就没有低空经济”，这可不是一句玩笑话。

最近大家都在学习全会精神，而全会《决定》在谈到领导干部要树立和践行正确政绩观时，明确列举出了“新官不理旧账、急功近利、弄虚作假、盲目蛮干、违背群众意愿不切实际决策、搞‘形象工程’和‘政绩工程’、政策规划‘翻烧饼’、违规新增地方政府隐性债务、只讲发展不讲安全”等违反正确政绩观导向的现象；

这些现象都属于“政绩观偏差主要问题清单”需要涵盖的对象，都是要被“深入整治”的顽疾，光有发展却罔顾其他的就不能被认定为干部政绩，“只讲发展不讲安全”那就是同正确政绩观相背离的行为。

当然了，低空经济眼下并未被从新兴产业行列里除名，国家发改委在10月份的新闻发布会中仍然明确表示：“十五五期间，我们在新兴产业中选择出集成电路、航空航天、生物医药、低空经济、新型储能、智能机器人等6个成长潜力大、技术含量高、渗透领域广的产业，努力将其打造为新兴支柱产业”。

同时，近期也的确有一些市场主体寻找到了低空经济产业新的商机。

比如，一些为低空飞行器制造航空电池的上游企业已经调整了产线布局，兼顾航空电池和新能源汽车电池的需求：

江苏常熟的正力新能调整航空电池的产线，将其用于新能源汽车动力电池的试制生产，如此还提高了企业的产能利用率；

中创新航成都工厂量产下线了一款兼具航空适航与车规认证的电芯，让航空和汽车共用一条生产线，企业可以根据不同行业下游客户的订单需求变化灵活切换生产组织，避免产能闲置浪费。

又比如，某地科技和经信局在废止了2025年发布的《关于促进XX地区低空技术产业高质量发展的若干措施》的同时，又新发布了《关于促进XX地区空域技术产业高质量发展的若干措施（征求意见稿）》：

将该地方的这份新文件与旧文件对比来看，新文件可不只是把“低空技术”的表述修改为了“空域技术”，也不只是调整了一些奖补支持政策；

而且还突出了“支持企业开展空域技术和空域安全领域整机、动力、反制、关键载荷、空管和地面装备等研发和制造”，并列明了“空域技术和空域安全领域重点实验室、工程研究中心、技术中心等研发平台”、“空域技术和空域安全领域中试平台、概念验证平台、共性技术平台、仪器共享平台”、“空域安全领域智能网联、态势感知、先进飞控、安全防护、监视反制等关键技术的重点场景应用项目”等等具体情形。

换句话说，低空经济产业不只包括商用和民用的低空飞行，也包括低空飞行安全和低空飞行监管，飞得好是一门生意，飞得稳也是一门生意，服务于飞行本身有钱可赚，服务于飞行监管和飞行安全同样有钱可赚。

尤其是当前行业政策集中换挡降速的大背景下，因低空飞行安全监控执法所衍生出的空域安全探测、识别、监视、分析、反制、测试、通讯、演练、交互、装备需求，应该能成为一门颇有市场空间的生意，相关政府单位及的采购订单不仅稳定旺盛，而且预算可期、付款也有保障。

国家发改委相关负责人在10月份的一场新闻发布会上，对包括低空经济在内的新兴产业和新质生产力发展所提的要求已经很明确了，概括起来就是两条：

一是坚持“全国一盘棋思想”，“因地制宜”，“避免同质化重复建设造成资源浪费”，“坚决避免一哄而上、遍地开花”，引导各地“找准符合本地区实际的发展赛道”、“实现错位发展”，督促各地“不触碰综合整治“内卷式”竞争、整治恶性招商引资等划定的政策红线”。

——对于低空经济行业来说，这条要求其实就是对此前各个地方一窝蜂似的涌向低空经济行业的纠偏。

二就是坚持“统筹发展和安全”，“前瞻研判技术伦理、数据安全、产业风险等各类隐患”。

——这条要求具体到低空经济行业来说，其实也就是一句话，“没有安全就没有低空经济”。