2024年度规划科技进步奖三等奖 | 面向超大城市可持续城市更新规划政策融合体系构建与关键技术应用

导读

2024年度中国城市规划学会科技进步奖共评选出授奖项目26项，其中一等奖4项、二等奖7项、三等奖15项。一批优质规划科创成果脱颖而出，充分彰显了行业前沿研究实力与实践创新水平。“中国城市规划”微信公众号将陆续推送各获奖项目的详细内容，全方位展示优秀成果，敬请持续关注！

本文字数：5579字

阅读时间：17分钟

主要完成人：邓堪强，陈志敏，陈逸敏，陈戈，郭友良，张艺萌，张佶，齐志新，汪磊，栗梦悦，胡赛涵，许晓聪，刘骏遥，朱雯，王茜

主要完成单位：广州市城市规划勘测设计研究院有限公司，中山大学

PART 01

一、项目背景

我国城镇化进程迈入以存量更新为主导的新发展阶段，“十四五”规划明确提出实施城市更新行动的战略部署。超大城市普遍面临空间资源紧约束、社会结构复杂化、生态安全脆弱性加剧等新挑战，传统以土地收益平衡为导向的更新模式已难以适应高质量发展要求，主要存在土地开发模式不适应存量发展需求、空间资源配置结构性失衡加剧、多元主体协同治理机制效能不足三方面堵点问题。

本项目针对超大城市转型发展的重大需求，深刻把握超大城市更新演进规律，立足广州15年“三旧”改造实践经验，系统构建可持续城市更新的规划政策融合体系及关键技术集群，围绕城市演化模拟与空间优化协同决策、存量空间智能识别与三维协同决策、系统性空间管制、现代政策创新系统、城市更新全周期智慧治理等五方面技术，破解传统更新模式不可持续的制度瓶颈，为超大城市的有机更新提供解决方案。

图 技术路线图

PART 02

二、主要科学技术内容

和科技创新点

项目突破传统城市更新技术瓶颈，在五大领域实现系统性创新。

五方面创新示意图

01

构建城市演化模拟与土地利用空间优化模型，科学研判城市空间发展趋势

针对超大城市更新中“空间格局难预测、生态产业难统筹”等难题，创建多模型协同的时空模拟体系，为规划底图动态生成、空间发展趋势、更新规模分解与政策制定提供动态推演支撑。

首创非规则单元演化模拟模型，精细认知城市空间扩张趋势。突破传统模型过度拟合的技术瓶颈，通过移动窗口斑块增长策略与生存分析方法耦合，建立城市扩张时空演化规则提取技术，提升超大城市扩张模拟精度，支撑更新改造规模时空分解。

开发智能体空间优化决策模型，科学识别项目用地落位可行性。将生态控制线布局优化与产业、交通等多维用地需求预测相结合，生成城市增长边界情景方案，支撑重点片区更新策略制定、重大基础设施项目选址与生态空间动态平衡等，破解生态空间与其他发展用地布局冲突难题

建立动态扩张模拟预测技术，合理安排和分解更新改造规模。基于地图到地图架构捕捉城市扩张时空特征，构建未来30年多情景用地演变模拟库，为历史城区、滨水区等重点特色片区更新政策制定提供量化推演依据，为容积率转移、开发强度管控等政策工具包设计提供量化依据。

图 耦合城市模拟与空间优化模型的管控边界方案寻优

02

创新存量空间智能识别与三维协同决策技术，支撑全域资源评估与重点片区更新决策最优解

针对城市更新中“低效用地难识别、方案比选缺依据”等痛点，建立“识别-评估-优化”技术链，破解城市更新中低效用地识别粗放、方案比选缺乏三维协同等瓶颈，支撑重点片区更新决策最优解。

创建动态图结构功能识别技术，支撑重点功能区更新导则中功能修补策略制定。融合手机信令等20类时空大数据构建深度学习模型，实现人地关系时空精准映射，完成全广州市2860个网格功能语义解析，解析城市功能混合度与空间失配特征，识别空间失配地块等。

融合遥感影像智能识别与多级指标体系评估技术，建立可推广的低效用地评估模型库。通过神经网络模型实现高分辨率遥感影像中光谱特征、空间肌理与活动轨迹等多维分析，识别城中村、老旧厂房等低效空间分布规律，结合二级多项指标低效用地评估体系综合判定识别全广州市低效村居、商业、工业、公服及城镇居住五类用地，评估结果纳入专项规划资源数据库。

开发三维协同推演决策系统，实现改造方案智能生成与多目标优化。通过大规模三维方案库及生成对抗网络模型构建，实现历史街区、产业园区等典型场景的容积率调整与空间形态优化模拟等功能，支撑规划改造方案多维比选，破解方案协同决策缺乏三维支撑等难题。

图 低效用地评价识别技术路线图

03

创新城市更新领域系统性空间管制技术，科学管控规划指标

构建分层传导体系，赋能空间规划精准实施。一是建立市区联动的城市更新规划传导机制。构建市域全覆盖的“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的传导机制，明确市、区级国土空间总体规划的核心传导内容，有效落实规划意图。二是创新刚弹相济的城市更新单元规划。完善城市更新“单元详细规划+地块详细规划”分层编制和刚弹结合分级审批管控体系，科学确定规划刚性和弹性管控指标，并通过详细规划单元深化优化、地块间指标腾挪、地块位置和边界优化等弹性措施，支持项目落地。

创新品质性实施性导向的城市更新规划编制管控技术。管控思路方面，划定城市更新开发强度分区，根据宜居宜业导向设定分区容积率上限，考虑经济因素和现状权益，从轨道交通覆盖、优化用地布局、公服均等化、低成本住房保障多维度建立更为科学、完善的产城融合职住平衡指标体系。管控工具方面，明确建筑高度、天际线、重要景观节点、绿地系统、重要廊道以及特色风貌等城市设计要素的管控指引，保障空间环境品质，并要求详细谋划涉及土地整备、用地指标、标图入库、用地处置等情况，并按照项目实际明确规划结余、区域统筹平衡等策略与措施。

图 广州市城市更新规划传导机制示意图

04

创建多维协同一靶向施策-动态演进三位一体的现代政策创新系统，实现动态适配与效能迭代

构建多元利益协同模型，揭示“政策-利益”双向动态适配。基于公共政策视角，从政策演变的动态性入手，建立以改造主体利益及互动关系为中心的多元利益协同模型，探讨不同时期规划政策与主体利益关系的互动逻辑，界定公共利益与合法私利，深化城市更新中地方政府、村民集体与开发商等多元主体的利益博弈与平衡机制，揭示政策与利益互动的双向动态过程，提供更精准的实证依据与可借鉴的政策框架，有效指导更具公平与效率的规划政策制定，强化规划统筹引领作用与政策供给。

开发靶向创新的政策工具箱，建立场景适配应用矩阵。一是“1+11”通用政策明确12大应用场景。聚焦实施路径，支撑构建存量用地开发政策机制支撑保障体系。二是探索“政策创新+项目试点”正向反馈机制。基于“政策创新-实践验证-迭代优化”的正向动态反馈机制，以“政策创新+项目试点”双轮驱动，实打实通过政策促进项目推进，边实施边总结，同时在项目推进过程中检验成效，为政策持续完善打好基础。

图 广州市低效用地再开发1+11政策体系

05

城市更新全周期平台管控智慧治理技术，支撑实施监测与政策动态调校

面向“规划实施难跟踪、治理效能难量化”等管理需求，构建“数据驱动-动态反馈-政策迭代”的智慧治理技术体系，破解规划实施监测滞后、政策调整缺乏数据支撑等治理难题。

建立“编制-实施-监测”闭环监管机制，破解规划实施跟踪难题。通过审批数据链穿透式管理，搭建广州市城市更新、城中村改造及低效用地再开发项目的数据库，实现空间治理能力现代化提升。

创建“人-地-房-业”时空数据超市，构建协同决策支撑平台。集成多部门业务数据构建城市更新数字基座，研发用地潜力、项目效益等6类监测模型。

开发自学习动态反馈技术，支撑政策迭代完善。通过机器学习构建“季度监测-年度评估-动态调校”的规划实施评估反馈机制，实现年度计划动态调校与政策工具包优化，形成“监测预警-政策响应-实施反馈”治理闭环。

PART 03

三、与国内外同类技术比较

纵观国际，西方城市更新历经数十年发展，已形成较为成熟的理论与技术体系。然而，受限于土地私有制、迥异的社会发展阶段以及精细化的产权结构，其技术逻辑多侧重于局部地块的物质空间重塑与小尺度社区营造。基于西方特定制度环境孕育的技术路径，在移植至我国超大城市的复杂语境——尤其是更新改造中涉及的多主体权属纠纷、高强度开发诉求与国家战略传导时，难以直接套用。

在国内，尽管行业在探索存量规划与智慧城市的过程中，已较多引入大数据、遥感监测等技术手段，但长期以来普遍存在“重技术展示、轻治理落地”的倾向。信息化实践往往呈现“切片化”特征，或侧重于宏观趋势的展示，或局限于单一环节的效率提升，未能有效串联起“空间诊断—政策设计—实施监管”的全流程，技术与行政逻辑相对脱节，导致规划编制与土地政策难以精准匹配。

本项目成果立足超大城市发展的真实痛点，实现了从“局部技术探索”向“整体系统革新”的跨越。项目深度融合了我国独特的国土空间治理制度优势，构建了一套完整且自洽的技术标准体系与协同治理范式，突破传统技术“重形态、轻机制”的局限，为我国乃至全球高密度城市的可持续发展贡献了具有原创性的系统性解决方案，在理念引领与体系构建层面达到了国内外领先的高度。

PART 04

四、推广应用情况

和应用前景

1.国家层面。支撑自然资源部出台《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《城中村改造国土空间规划政策指引》等全国性政策文件；设计之都、罗边村等更新项目被纳入《生态文明时代城市规划与土地政策融合创新》国家案例集。

2.地方层面。推动全国首部《广州市城中村改造条例》立法，构建“1+X+N”低效用地政策集群，转化为广州市低效用地再开发试点核心政策工具包。

3.项目层面。落地广州站片区更新（高铁入城枢纽改造标杆）、罗冲围松溪片区（全国首笔城中村改造专项借款落地、广州市首个“依法征收+净地出让”模式开工的城中村项目）、黄埔区五村七片城中村改造等标杆项目，形成“制度突破-技术创新-模式输出”示范链条。

PART 05

五、经济社会效益

经济效益。研究成果推动了城市更新专项规划、城中村改造专项规划、低效用地专项规划、存量空间资源识别评价等项目实践，先后应用于广东省、江苏省、福建省、四川省等省份，包括广州市、珠海市、苏州市、泉州市等近100个市(县)的相关项目。按照技术合同金额计算，合计产生经济效益约4.31亿元。助推广州成功申报城中村改造专项借款项目52个、授信金额4096亿元，有序推进四大重点片区改造，罗冲围、新中轴海珠片区、火车站片区、环五山创新策源区实现首开区动工建设。指导28个试点项目实施，总用地面积约800公顷，可提供约2000万平方米产业空间，达产后可实现工业总产值约1180亿元，贡献税收约56亿元。

社会效益。相关成果获得金粤自然资源科学技术二等奖、省科技进步二等奖、广州市优秀城市规划设计项目三等奖，获得国家自然科学基金资助面上项目2次、优秀青年科学基金项目1次，获国家重点研发计划课题2次。成果支撑广州成功入选全国低效用地再开发试点城市之一，并培育众多全国“首例”:全国首个针对城中村改造的地方性法规条例《广州市城中村改造条例》；罗冲围松溪片区成为全国首笔城中村改造专项借款落地、广州市首个“依法征收+净地出让”模式开工的城中村改造项目；支撑在黄埔区五村七片城中村改造项目中成功发放全国首张“依法征收、净地出让”城中村改造新模式项目房票。

PART 06

六、知识产权情况

及他人评价

输出发明专利9项，实用新型专利2项，发表SCI论文16篇，形成专著5部，相关成果在2024年7月的第八届城市更新大会、广东省三旧改造协会广州市城市更新规划与土地政策交流座谈会等高层级大会上进行分享和交流，获得行业认可，推动了超大城市可持续城市更新的规划编制、政策支撑及关键技术应用领域的知识成果创新。

项目成果经广东省土地学会组织专家组评价，一致认为：“相关技术体系以‘规划-政策-技术’三位一体创新为核心，攻克了超大城市更新中数据碎片化、规划脱节、实施低效等难题，技术体系完整、应用成效显著，社会经济效益突出，高度契合国家城市更新战略需求，具备行业引领性与示范价值。该成果达到国际先进水平。”

在地方政府实践层面，成果已深度融入国土空间规划与城市更新管理实务。广州市规划和自然资源局评价认为，研究成果从存量资源摸查识别评价、规划管控体系构建、政策机制保障、数字化平台应用和专题研究支撑等方面入手，构建一套科学、系统的规划政策融合体系。研究成果目标明确，调研工作扎实，技术思路清晰，内容体系完整，具有创新性和前瞻性，对国内超大城市推进城市更新、城中村改造、低效用地再开发等系列工作具有重要借鉴与示范意义。

供稿人

陈志敏，学会城市设计分会委员，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司副总经理、教授级高工；

陈逸敏，中山大学地理科学与规划学院遥感与地理信息工程系主任、教授

郭友良，广州市城市规划勘测设计研究院有限公司城市设计策划所副所长、教授级高工

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