李昌平：基层吃财政饭的人员为什么越来越多？

很多人疑惑，为什么改革不断深化，基层吃财政饭的人员反而越来越多？表面看是编制管控不严、机构臃肿。

在李昌平看来，深层原因是三套体制性矛盾叠加，一步步把人员规模推了上去。2024年底，辽宁省本溪市下辖的本溪县拍卖县政府停车场车位和党政机关楼体广告位，经营期限30年，底价1.62亿元，结果无人报名，最终流拍。

督工认为，拍卖未来几十年的公共资源来解决眼下的财政问题，已经算是饮鸩止渴，结果还流拍了。这说明大家都认为本溪未来会继续衰落，认为本地人的消费能力撑不起广告，也认为本地的车连现有的停车位都停不满。

现在本溪作为一个东北工业城市，财政高度依赖国家补贴。本溪2025年的预算显示，预计收入96亿元，其中税收只有59亿元，预计支出却有182亿元，另外还打算还37亿元的债。这种局面背后，是以专项转移支付为主的财政体制。基层财政高度依赖部门专项转移支付，形成了“上面千把锤、下面万颗钉”的格局。

上级众多部门各握资金、各定规则、各下任务、各搞督查验收，每一笔专项都对应台账、报表、材料、迎检、整改等大量程序性工作。基层因此陷入被动行政，没有自主的工作节奏。

专项越多、考核越杂、材料越繁，就需要越多专人对接、填报、迎检，形式主义岗位不断新增，财政供养人员自然只增不减。第二重矛盾是财权上收、事权下压。

基层保工资、保运转、保稳定的责任实际上移，由上级财政兜底；但事权仍压在基层，干事就要有人。增人的成本不由本级财政承担，收益却由本级独享，人自然多多益善。有的县总人口才几万、十几万，吃财政饭的人员却过万人。机构和编制一旦铺开，即便城市的经济基础发生变化，也很难收缩。

本溪几十年的变迁就是一个例子。在督工父母和督工本人读书的年代，地理书对辽宁的钢铁工业有一句概括性的介绍：“抚顺产煤，本溪出铁，鞍山炼钢。”本溪的城市地位完全和炼铁相关。本溪露天就能开采低磷低硫矿，所以很早就受到关注。

1921年9月，日本的本溪湖煤铁公司在本溪成功生产出低磷铁，质量和效率反超瑞典产品。到了建国初期，全国七成的炼铁能力在东北，九成的炼钢能力在东北，一半的钢铁加工能力也在东北。

所以除了沈阳、长春、哈尔滨三个省会和大连之外，产煤的抚顺、产铁的本溪、炼钢的鞍山也都设为直辖市，和北京、上海并列。1953年“一五”计划开始，苏联援建项目改变了解放前的经济格局，所以到了1954年，大多数直辖市降级，本溪也不再是直辖市。

此后几十年，钢铁一直占本溪经济的90%以上，四分之一的人口是钢铁职工和家属。直到现在，本溪仍是重要的钢铁工业城市，年钢产量曾达1700万吨。

但钢铁工业的自动化水平越来越高，钢铁工人的数量反而开始下降。本溪现在每年的铁精矿产量不到1600万吨，其中含铁量只有几百万吨，撑不起1700万吨的钢产量，所以大多数铁矿石需要从外地输入。

本溪因铁矿而建市，现在最初的建市理由已经消失了。为了解决经济和就业问题，辽宁省的规划是把本溪建成“北方药都”。

2012年，国务院批准本溪开发区成为国家级高新区，后来又升级成沈溪新城，远期规划面积205平方公里，规划人口140万。但本溪现在全市人口只有125万。

为了落实规划，本溪先把市政府搬过去，再把省内顶尖的本溪高中搬过去，并提供补贴，让沈阳药科大学、中国医科大学、辽宁中医药大学等六所医药类大学都来办校区。发展到现在，高新区总人口至今只有十万上下，不到规划设计的十分之一。

本溪和东北还有一个问题：房地产周期来得晚、去得早。辽宁省2017年商品房销售面积4000万平方米，在疫情之前就达到了历史最高点，此后降到不到2000万平方米。

东北的房地产信仰最迟到2017年就破了，所以东北的地方财政比其他地方更早出问题。沈阳离本溪最近的城区是浑南新区，此前刚停掉了两条有轨电车线路，这和本溪的停车位卖不掉，是同一个矛盾的不同表现。

第三重矛盾是基层自治弱化、产权与治权剥离。过去乡村治理以村社自治为主，集体产权支撑村社治权，政府只是有限责任政府。

如今村社集体产权与治权脱离，原本社会可以自理的事务全部上移为政府行政事务，政府变成无限责任政府，治理缺口只能靠增设岗位、增加财政人员来填补。

这三重矛盾层层递进、相互强化：专项转移支付把基层推入被动行政，财权事权错配让增人成本转嫁到上级，自治失效则让增人从“被动应对”变成“刚性兜底”。一边是人员越来越多，一边是财源越来越薄。

督工认为，财政撑不起城市运转时，一种正常的思路是：有些部分可以干脆不去维持。本溪两县四区加起来现在只有125万人口，本质上就是两个县的底子，只是因为过去工业发达，才在西边划出了四个区。

人口最多的明山区只有34万人。面积最大的南芬区完全是因为铁矿才出现的，常住人口只有几万，可以撤成一个镇。其他三个区加起来1000多平方公里，合并成一个区，能省掉三个正处级单位，人口和面积也都合适。

如果本溪市能撤掉大多数区级编制，放弃140万人的开发区规划，除了能节约公务员工资，各城区的基础设施也可以共享、集中使用，至少不至于把30年的停车位以1.6亿元出售都没人买。再放开一点思路：如果撤掉三个区，本溪这个地级市就可以取消了。

西边的工业区设一个县级市，和东边两个县平行管理，都可以作为沈阳或抚顺的下属单位。现在为了帮沈溪新城卖地，本溪市政府已经搬到了沈阳郊区，这本身就说明本溪可以由沈阳来管理。

当年因为经济地位高，本溪才设为直辖市；现在如果整座城市的经济增长点只剩下分享沈阳的房地产经济，那就应该让行政体制去适应经济基础。安徽亳州可以拿来比较。

这个地级市比较小，只有一个谯城区加三个县，看上去和本溪市差不多。但亳州光谯城区就有150万人，比本溪全市人口还多，下面三个县每个都有百万以上人口。

从现在的老龄化数据看，到2040年之前，本溪全市人口加起来都比不过亳州任何一个县。督工认为，撤掉这个地级市，应该像当年撤掉直辖市一样自然。

李昌平认为，要破除不断增人的逻辑，必须改革财政体制、调整权责结构、恢复基层自治。