学者李昌平疑惑：基层吃财政饭的人员为什么越来越多？

2000年正月初六，湖北监利县棋盘乡。那天晚上，乡党委书记李昌平本来只是想给县委县政府写份报告。

一本纸，他写了搓，搓了写，折腾了一晚上也没有写出什么。最后他把收信人换了，换成了北京。

信的第一段是这么写的："我叫李昌平，今年37岁，经济学硕士，在乡镇工作已有17年，现任湖北省监利县棋盘乡党委书记。"后来大家都记住了信里那句"农民真苦、农村真穷、农业真危险"。

很少有人注意到这位乡党委书记的另一段经历：早在写信之前，他就亲手裁过人。二十多年后，他提了一个让很多人坐不住的问题：基层吃财政饭的人，为什么越来越多？

我觉得这个问题，他比谁都有资格问。他问的不是别人，是自己当年没打赢的那一仗。

李昌平是洪湖边渔村长大的孩子，1963年4月出生于湖北省监利县，1983年起在湖北基层工作，历任四个乡镇党委书记。有个细节很少有人提。

从1993年到2000年，李昌平在他任职的周沟乡、柘木乡和棋盘乡，都施行改革，如精简机构、清退编外人员、减轻农民负担的、治理乱收费等等。但是，一旦他被调离，立即又恢复到原样。

这句话分量很重。一个人把多出来的人清出去，人一走，多出来的人又回来了。

这就跟夏天拔草一样，你拔得再干净，草根还在土里，下场雨又冒出来。所以说，人多从来不是某一个书记管不住，是那片土壤本身就适合长人。

三十出头的李昌平当时可能还没想明白，他后半辈子都在琢磨这片土壤到底出了什么问题。

信寄出去以后，事情发展得飞快。3月下旬，国务院领导对李昌平所反映的问题作出批示。

4月2日至6日，农业部派员暗访监利县棋盘乡、汪桥镇，写出长达17页的调查报告。到了6月，省里主要负责同志来监利现场办公，一场改革就这么开始了。

照常理，他应该就此平步青云。现实却拐了个急弯。2000年9月1日，距离寄信半年之后，荆州市委组织部找李昌平谈话。

9月16日，李昌平主动辞去湖北省监利县棋盘乡党委书记的职务，南下深圳，来到一家台资公司负责管理农业园，后来还用过化名"李盛安"。祸不单行，这一年，他被告知患了癌症，生命随时都有戛然而止的可能。

我一直觉得，这段经历最值得琢磨的地方不在于他有多悲壮，而在于"减负"这件事本身就在跟利益较劲。乡镇养的人越多，要向农民收的钱就越多。

当年农民身上的担子，有一大块就是基层养人的成本。李昌平的信说的是农民苦，其实也捅到了"养人"这根神经。

当年年底，他被评为《南方周末》年度人物。再往后，农业税在2006年全面取消，农民肩上那副延续了两千多年的担子总算卸了下来。

历史转弯从来不是靠哪一封信，但这封信确实在一个关键时间点推了一把。

担子从农民身上卸下来了，可养人的逻辑没断，只是换了个人买单。复旦大学张军、马欣榕、刘志阔的研究算过一笔账：2004年到2020年间，以中间口径度量的我国财政供养人员从5212万人增加到6846万人。

结构更耐人寻味，2004年，中国有215万编外的在职财政供养人员，2018年上升到442万，增幅超过一倍。尤其是在2008年和2013年两次政府机构改革后，增速明显加快。

研究还发现，编外人员显著扩张，主要集中于县区级及以下。编制卡得越紧，编外长得越快。

这跟1993年李昌平碰到的情况一模一样，只是规模放大了上千倍。为什么会这样？

李昌平给的解释我不想照搬，换个说法，我把它理解为三笔糊涂账。

头一笔是"项目账"。基层的钱大多是上级各个部门按项目一笔一笔拨下来的，每笔钱都带着自己的表格、检查和验收。

一个乡镇像同时接了几十个甲方的外包公司，每个甲方都要专人对接，人自然越招越多。可这些人大部分精力花在了留痕和迎检上，真正给老百姓办事的时间反倒少了。

第二笔是"成本账"。钱是上面兜底，人是自己招的。招人的好处落在本地，招人的成本分摊到了上级。这种账谁算都划算。

我觉得这一条最清醒：它说明人多不是基层干部天生爱扩张，是规则把增人变成了最省事的选择。制度往哪边倾斜，人就往哪边走，这跟品德关系不大。

第三笔是"兜底账"。过去村里修渠、调解纠纷、管山林，集体有产权，就有能力自己办。产权和治理脱了钩，村社办不了事，事情就一股脑交给了政府。政府什么都要管，管什么都得有人。

三笔账是一环套一环的。

项目把基层逼成了填表机器，成本外溢让增人没有心理负担，自治缺位又让增人成了躲不开的事。光解开一环，另外两环照样把门锁着。

国家其实早就察觉了。2025年政府工作报告首次提及"严控财政供养人员规模"。到了2026年，各地清理编外人员的力度明显加大。

据媒体报道，江苏连云港市本级及县区两年内累计精简编外人员超6500人，辽宁岫岩精简1581人后，每年可节省财政支出4500多万元。这一刀下得对，也下得必要。

但看了李昌平1993年的经历，我心里总有一点担心：裁员是拔草，改账才是换土。如果项目还是那么多、检查还是那么频繁、村社还是接不了活，今天清出去的岗位，过几年很可能换个名目又长回来，比如变成外包或者购买服务。

人不在花名册上了，钱照样从财政里出。李昌平自己也一直在盯着这件事。

2026年5月，他评论江西鄱阳高标准农田问题时说得很直接：土地是集体的、是农户的，钱是国家财政的，项目是部门和企业干的，最终责任无人承担、利益无人守护。这跟他讲的"项目账"是同一个病根：钱和事都从上面来，真正要用这块地的人反倒插不上手。

辞职以后，李昌平没有离开农村。2001年10月到2003年10月，他任北京《中国改革》杂志社"农村版"副主编，后来又去了扶贫组织、高校，在河南信阳郝堂村搞乡村建设实验，再后来出任中国乡建院院长。

回头看他这一辈子，最打动我的不是37岁那封信有多勇敢，而是他几十年一直在追同一个问题。年轻时他在乡里裁人，裁完又回来；中年时他写信替农民减负，自己丢了官；老了他追问供养人员为什么越来越多。

问法换了三次，底子没变过：最基层的地方怎么运转，才能不把负担压到最没有发言权的人身上。我觉得这里有个挺深的道理。

当年农民交不起钱，问题明明白白摆在桌面上，一封信就能掀开；现在成本摊进层层转移支付，谁也不觉得疼，所以谁也不着急。所以李昌平今天这一问，其实比当年那一问更难回答。

当年他对着的是一堵墙，撞上去会疼，但至少知道墙在哪儿；现在对着的是一团雾，人走进去了，找不着边。2000年正月那盏台灯底下，坐着一个忐忑的乡党委书记。

如今他头发白了，那道题还没做完。好在题目一直有人在问，只要还有人问，就还有答出来的那一天。