从热线服务透视城市治理的世界图景与中国实践

　　新华社北京11月13日电 11月13日,《新华每日电讯》发表题为《从热线服务透视城市治理的世界图景与中国实践》的报道。

　　【编者按】

　　一条市民服务热线，一头连着千家万户的急难愁盼，一头连着城市治理的千头万绪。随着数智技术加速融入公共服务，城市热线早已不只是接听电话、转办诉求的服务渠道，而是成为感知民意、协调资源、推动城市整体治理的关键枢纽。热线能否接得通、办得快固然重要，但市民反映的问题能否真正解决、治理成效能否为市民所感知，更值得关注。

　　近日，《全球城市热线服务与治理效能评测报告（2026）》和《全国12345热线服务与治理效能评测报告（2026）》在2026北京接诉即办改革论坛开幕式上发布。两份报告分别立足全球城市比较与中国城市实践，采用涵盖流程治理、协同治理、数智治理和回应治理四个维度的“4G”评测体系，为观察城市热线服务与治理效能提供了新的视角。

　　放眼全球，诸多城市为何选择热线作为改善治理的抓手？如何立足自身条件探索热线治理路径？聚焦中国，12345热线在回应群众诉求、推动部门协同和提升治理效能方面积累了哪些经验，又面临怎样的新课题？城市热线如何进一步从服务入口走向治理枢纽，让城市治理成果更多更公平地惠及全体市民？围绕这些问题，本报采访了两份报告编制课题组的专家，从全球比较与中国实践两个维度，对评测结果及其揭示的城市治理发展趋势进行解读。

全球观察：多元路径折射城市治理新趋势

　　城市热线如何在不同的国度和城市发挥回应市民诉求、提升治理效能的作用？近期发布的《全球城市热线服务与治理效能评测报告（2026）》对全球20个代表性城市开展了系统评测。研究发现，全球城市热线在组织架构、服务范围和运行机制等方面存在差异，并形成了各具特色的发展路径。部门协同、数智技术应用和公众回应，正成为推动热线治理效能提升的重要方面。

跨国研究团队开展20城比较

　　本轮研究是对2024年首轮全球城市热线评测的延续和升级。由于不同城市的热线在管理架构、功能定位和公共服务职能等方面存在显著差异，如何兼顾制度差异与指标可比性，成为研究团队需要解决的重要问题。

　　为此，清华大学数字政府与治理研究院联合英国剑桥大学跨学科空间分析实验室，组建了国际化研究团队，汇集了来自中国、英国、美国等6个国家27所高校及研究机构的百余位专家学者，发挥多学科交叉优势，开展全球城市热线比较研究。

　　本轮研究首次将评测范围拓展至全球五大洲，选取北京、纽约、巴黎、里约热内卢、迪拜等20个代表性城市开展量化评测，并结合典型案例分析各城市的热线治理模式及其发展特征。

　　在数据采集方面，跨国团队综合运用了热线机构结构化问卷与访谈、公众问卷调查、标准化拨测和网络大数据挖掘等方法，从机构运行和公众体验两个层面获取信息，并通过多源数据进行交叉验证和补充完善，努力提高研究结论的科学性和可靠性。

四种发展类型呈现多元治理路径

　　通过对20个样本城市的综合分析，写作组归纳出综合创新型、数智驱动型、多元协作型和回应导向型四种发展类型。

　　其中，北京、迪拜、纽约、深圳、首尔等城市属于综合创新型，在流程治理、协同治理、数智治理和回应治理四个维度均表现突出。旧金山、曼谷、上海、香港、新加坡等城市呈现出鲜明的数智驱动特征，属于数智驱动型。布宜诺斯艾利斯、成都、多伦多、汉堡、里约热内卢、罗马等城市更加注重多主体协作，属于多元协作型。安曼、巴黎、马德里、武汉等城市则更加注重公众诉求回应，呈现出回应导向型的发展特征。

　　报告认为，全球城市热线的发展模式与各地的制度传统、行政架构和公共服务职能密切相关。不同城市通过组织协同、技术应用和服务机制创新等方式提升治理效能，形成了适应本地条件的实践路径。

　　报告指出，国际比较的价值，在于理解哪些治理能力具有跨制度的共同价值，哪些机制依赖特定的组织条件，以及不同城市的经验如何实现有效借鉴。

协同治理提升显著，数智应用向业务流程延伸

　　报告对两轮评测中具有统一可比数据的13个城市进行了历时性比较，发现协同治理平均水平较2024年提高85.6%，是四个维度中增幅最大的。流程治理和数智治理也有不同程度提升，回应治理变化较小、总体保持稳定。这一变化说明，城市热线的功能正在从诉求受理和工单办理，向连接政府部门、数字平台和公共服务主体拓展。面对跨领域、跨部门的复杂公共服务需求，各个城市更加注重通过组织协调和多主体合作推动问题解决。

　　与此同时，数智治理呈现出从数据支撑向业务智能延伸的趋势。随着数据归集和管理基础不断完善，智能工具逐步应用于诉求接收、工单转派等业务环节，但在复杂问题分析和治理决策中的应用仍有待拓展。

　　人工智能的深入应用也带来了新的治理课题。如何明确数据使用边界、划分人机职责、建立责任追溯机制，需要技术应用与制度建设同步推进。

　　值得关注的是，回应治理指标的增幅相对较小。报告指出，城市热线治理效能的提升，需要将机构运行效率转化为公众能够实际感知的服务改善。政府部门能否有效解决市民反映的问题、办理结果能否得到公众认可，是衡量城市热线治理成效的重要指标。

　　随着数智技术加速融入公共服务，边界拓展、效能转化与人机协同正成为全球城市热线发展的重要趋势。报告强调，应进一步加强全球城市之间的交流互鉴，深化全球南方与全球北方城市之间的经验共享，在尊重制度差异的基础上探索适应本地治理条件的发展路径。

中国实践：从热线服务走向治理效能

　　12345政务服务便民热线已成为连接政府与市民的重要渠道。在相对统一的制度框架下，各地如何推动热线服务提质增效，将市民诉求转化为改进城市治理的动力？

　　由清华大学数字政府与治理研究院、北京大学公共治理研究所联合编制的《全国12345热线服务与治理效能评测报告（2026）》选取了全国100个样本城市，综合运用机构访谈、公众问卷调查、标准化拨测和大数据分析等方法，从流程治理、协同治理、数智治理和回应治理四个维度，系统评估12345热线的服务与治理效能。

　　报告指出，随着基础服务体系不断完善，全国12345热线正由基础服务能力建设迈向治理效能提升的新阶段。部门协同、数智赋能和公众感知成为热线治理效能得到提升的重要因素。

立足共同制度基础，探索多样化治理路径

　　报告所做的综合评测显示，全国100个样本城市的热线综合得分均值为76.12分。其中，场景应用、业务办理和数据管理等环节表现突出，普惠服务等方面仍有提升空间。

　　这一结果表明，全国12345热线已具备较为稳定的基础运行能力和数智化支撑条件，但不同服务环节的发展仍不均衡。

　　评测还发现，城市规模和资源条件与热线治理效能存在着特定关联，但并非决定性因素。区域比较显示，同一区域内不同城市的热线治理效能有高有低，甚至大于不同区域平均水平之间的差异。

　　报告指出，城市热线治理效能的提升，既需要必要的资源投入，也取决于责任落实、部门协同和资源统筹等机制能否有效运转。各地需要根据自身治理需求和组织条件优化运行机制，将治理资源转化为实际的问题解决能力。

更加注重问题解决，让治理成效可感可及

　　从“接得住”走向“办得好”，关键在于将办件效率转化为市民可感知的问题解决成效。对于跨部门、跨层级的复杂诉求，工单派转只是办理的起点，后续的部门协调、过程跟踪、政策解释和结果反馈同样重要。热线管理机构既要推动责任单位依法依规履职，也要关注办理过程是否顺畅、沟通解释是否充分、实际需求是否得到有效回应。

　　与此同时，热线服务还应兼顾不同群体的需求，特别是保障老年人、残障人士等群体的服务可及性，让市民能够更加便捷地表达诉求、获得及时有效的回应。

　　跨年度的比较反映出热线治理能力提升的复杂性。与2024年相比，百城热线的战略规划、紧急协同、热线数据回流和开放等指标有明显改善，而诉求追踪性、派单指引等基础流程环节仍需持续巩固。

　　报告认为，热线治理能力的提升需要兼顾制度创新与基础流程建设。在推进数智技术应用的同时，各地仍需完善规范派单、过程追踪和结果反馈等工作机制，推动技术应用、制度建设与组织协同相互促进。

推动数据走出工单，助力主动治理

　　热线数据记录着市民的具体诉求，也反映出城市公共服务的薄弱环节和社会需求的动态变化。本轮评测发现，100个样本城市中，有24个迈向主动治理阶段。推动热线数据从办件记录转化为治理资源，并将分析研判结果转化为实际行动，这是热线数智化转型需要完成的重要任务。

　　从各地探索实践看，12345热线向城市治理枢纽转型，关键在于贯通诉求发现、分析研判、精准派单、部门协同和反馈改进等环节，形成权责清晰、协同高效、持续改进的治理机制。这一转型需要推动数智技术与治理场景深度融合，加强治理资源统筹，使市民诉求成为发现共性问题、优化公共服务和推动制度完善的重要依据。

　　数智时代，衡量城市热线的治理效能，既要看市民诉求能否得到便捷表达、及时响应，也要看复杂事项能否有效协同、实际问题能否得到解决、治理成效能否为市民所感知。以市民诉求为牵引，推动公共服务优化和治理机制创新，让城市治理成果更多更公平地惠及全体市民，正是城市热线从服务入口走向治理枢纽的重要方向。