中小银行重组整合是大势所趋

文 | 中国金融网CFN 大河

图 | 微摄

2026年11月13日，金融监管总局首席律师、法规司司长王胜邦在第十七届财新峰会上说了一句话，这句话本身不算新鲜，但他说这句话时引用的两个数字，把讨论的坐标系从国内政策文件拉到了全球银行业五十年的结构变迁上：1990年至2025年，美国银行法人机构数量从12300家降至3800家，降幅约69%；德国从4500家降至1300家，降幅超过71%。王胜邦用这两个数字想说明的事情很直接：中小银行重组整合不是中国在某个特定周期里临时起意的政策选择，而是成熟银行体系在竞争、数字化和规模经济作用下反复走过的路。他同时把话接回了国内的政策脉络：去年底中央经济工作会议明确“推动中小金融机构减量提质”，原则是“减法人不减服务”、市场化、法治化，方式是吸收合并、重组整合，目标是增强银行体系稳健性、提高金融供给质量和可持续性。

在这之前不到两个月，全国村镇银行法人机构数量已经跌破了1000家。2021年末的历史峰值是1651家，到2026年9月21日只剩986家。农村中小银行法人机构整体从3603家压减至2933家，累计减少670家，降幅18.6%。数字本身不需要辩护。需要被认真对待的是：这些消失的法人牌照，究竟在完成一场结构性的风险出清，还是只是把分散的风险从一张资产负债表挪到了另一张更大的资产负债表上。

“大势所趋”有它的全球脚注，也有它的中国版本

王胜邦引用的美国和德国数据，容易被误读成“别人也在减，所以我们减是对的”。但这两个国家的银行数量下降，发生在完全不同的制度土壤里。美国的银行法人数量从12300家降到3800家，主体是社区银行在储贷危机、金融自由化和数字化浪潮中的自然退出与兼并；德国的银行数量收缩，则与公共银行、合作银行体系在低利率环境下的整合密切相关。两者的共同点在于：法人数量的下降，是银行业规模经济效应和风险吸收能力要求的市场表达，而不是行政指令的结果。

中国的路径不同，但方向被同一个底层逻辑推动。王胜邦在同一个场合把国内的政策逻辑概括得很清楚：数字化转型加快，金融竞争日趋激烈，金融供求关系变了，中小银行法人机构数量需要压降。去年底中央经济工作会议的“减量提质”四个字，落到操作层面，就是三条并行的路径。省级农信体系以联合银行或统一法人模式收拢分散的县级法人资格，城商行以合并重组换取一张“够大”的资产负债表，村镇银行以“村改支”或“村并村”退出独立法人序列。三条路径的动因各不相同——农信体系更多是化解历史包袱和管理失效，城商行更多是规模不足以支撑科技投入和风险分散，村镇银行更多是主发起行在监管提高持股门槛之后的主动收缩——但指向同一个结果：法人数量往下走，机构体量往上走。

中国金融网董事长何世红对政策节奏的观察提供了一个补充视角。他指出，金融监管总局自成立以来，连续三年在年度工作部署中将中小金融机构改革化险置于各项工作首位，2024年强调“全力推进”，2025年强调“加快推进”，2026年强调“有力有序有效推进”。从“全力”到“加快”再到“有力有序有效”，措辞的递进本身就是一个信号：“减量”不是一次性运动，而是一项被纳入常态化监管日程的结构性工程，它的推进节奏在从“铺开”转向“见效”。

减量的驱动力，最终落在那张自己填不平的资产负债表上

文件和政策定调提供了方向，但让整合从“可选项”变成“必选项”的，是中小银行报表上那些无法靠时间自行消化的数字。

2026年一季度末，农商行板块平均不良率升至1.515%，较2025年末环比上升4.54个基点，升幅远高于国有大行和城商行，而股份制银行的不良率同期还在下降。个别机构的读数更具体：株洲农商行不良率从2025年一季度的3.06%升至2026年一季度的4.55%，唐山农商行资本充足率距离10.5%的监管红线仅剩0.02个百分点，拨备覆盖率紧贴150%的基本标准线。资本端的压力同样具体：城商行平均资本充足率12.39%，低于银行业15.46%的平均水平。

资本补充的管道也在收窄。2020年以来分批次安排的5500亿元中小银行专项债额度，截至2025年7月累计发行约5233亿元，剩余可用额度仅约267亿元。当专项债这个“及时雨”的余量见底，那些自身盈利不足以内生补充资本、外部融资渠道又受限的中小银行，合并就不再是关于“规模效应”的选项，而是关于“资本生存”的选项。整合的动力，来自一张自己填不平的资产负债表，而不是一份上级下发的文件。

“减法人”在批复文件里完成，“不减服务”和“提质”在报表之外

王胜邦把原则讲得很完整：“减法人不减服务”、市场化、法治化，目的是增强稳健性、提高供给质量。这三组词里，“减法人”是最容易度量的一组——金融许可证系统里数字的变化就是答案。难的是后两组。

一个已经被反复观察到的倾向是“重合并轻整合”。法人数量下降通过行政推动即可实现，但真正的提质在于治理整合、系统并轨与业务协同。若仅完成物理合并而未实现化学融合，风险并未消除，只是从单体风险转化为集团风险。中小银行风险暴露的根源，多数不在资产端，在公司治理端：股权结构复杂、大股东越权干预、内部人控制、关联交易隐蔽化。合并可以改变股权结构和组织架构，但如果新的省级法人或合并后城商行仍然沿用旧的治理惯性，那么更大的资产负债表只是给了风险更大的腾挪空间，而不是更硬的约束。

村镇银行“村改支”路径上的另一层张力，与服务连续性直接相关。法人并入母行体系后，资本、风控、科技、产品统一输出，风险处置更彻底，但决策链条拉长，本地授信权限和地缘优势被削弱，容易出现“网点仍在、服务却离县域客户更远”的空心化。保留独立法人的“村并村”路径则面临相反的问题：决策短、贴近本地，但单体资本薄、规模不经济，需要母行持续注资。两条路径都没有办法靠一纸批复同时解决“减量”和“不减服务”两个目标。“减法人”可以在一个季度里完成，“不减服务”需要以年为单位来检验，而检验的标尺不在批复文件里，在合并后机构县域信贷台账的深度和密度里。

王胜邦在财新峰会上的发言，把“大势所趋”从一个判断变成了一组可以被数据支撑的陈述：全球银行业五十年的法人数量收缩，中国农村中小银行670家的压降，中央经济工作会议“减量提质”的政策定调，三者指向的是同一个方向。方向不需要怀疑。需要被持续追问的是方向之后的质量：法人合并可以在一个批复文件里完成，治理能力的重写、服务能力的平移、风险文化的替换，需要更长的时间来证明。真正决定这轮整合成败的，不是2026年又减了多少家，而是三年之后，那些合并后的机构，在县域和小微的信贷台账上，是比合并前做得更深了，还是只是变得更大了。何世红所观察到的“从全力推进到有力有序有效推进”的节奏变化，或许暗示监管的重心也在从“减”向“质”迁移。迁移的速度和成色，是比986这个数字更值得盯住的东西。