政府平台公司与孵化器企业互告，东莞一创业园陷入“诉讼拉锯战”

撰文| 刘虎

广东东莞市常平镇政府做后盾，其平台公司在前台，提供无《规划许可证》的违建房屋进行招商引资开办创业园，并且拖欠企业补贴、不落实配套政策，引来诸多麻烦。多起诉讼正在进行中。

东莞，常平国际创新港。刘虎摄

常平镇地处广深经济走廊中段，是东莞市创新强镇，素有“京九第一镇”之誉。2016年5月，在东莞市经过“扫黄风暴急需转型改变”之际，应常平镇党委、政府的邀请，位于北京的科技企业——绿圃（北京）科技有限公司（下称北京绿圃公司）与常平镇政府签订合作协议，共同对该镇木棆工业区旧厂房升级改造、建设常平国际创新港，建立“珠三角对接中关村”机制，依托港澳、联通国际，打造广东省首个镇级“互联网+创新创业”示范镇。

九年时间过去了，北京绿圃公司引入了五家新型孵化载体，荣获“市级、省级、国家级众创空间”等多个称号，还协助常平国际创新港成功申报“中国科协海智计划广东（东莞）工作基地工作站”，超额完成了合作协议中的既定目标。

不过，双方的合作却在发展中发生了变化。一方面，常平镇政府未按照合同协议的约定落实吸引创新人才团队的相关配套政策，未向北京绿圃公司支付数百万元后续补贴；另一方面，其下属国企对北京绿圃公司“步步紧逼”，除无视实际面积与图纸差异、多计出租面积1800余平方米且租金需按年上浮外，2022年11月还无视双方租约约定，强行在合同红线范围内建设停车场，并引入洗车房、充电桩等项目。该停车场管理混乱、环境脏乱，破坏孵化器整体形象，导致入孵企业投诉、搬离，园区招租率大幅下滑。镇属国企更是不顾其对企业经营造成的各种影响，于2024年10月对北京绿圃拖欠不足两月的房租开具每日千分之3的高额滞纳金发票，更进一步通过诉讼要求企业支付所谓拖欠的租金。

此外，园区内楼体严重老化、渗漏、外墙脱落等问题，也让企业头疼。虽经多次催告维修，但是镇属国企均置之不理，北京绿圃公司为了保障园区正常使用，不得不自行维修并垫付维修费用。目前，除了被迫应诉，银行账号也被冻结，企业的运营遭遇了空前的危机。

01

国企房东强占出租红线内场地修停车场，还以拖欠房租为名提起诉讼

2025年1月2日，常平镇政府下属国企——东莞市大京九创新发展有限公司(下称大京九创新公司)就房屋租赁合同纠纷，向东莞市第三人民法院对北京绿圃公司提起诉讼。目前，该案件已历经两次开庭审理。

大京九创新公司起诉称，该公司与被告于2016年8-10月期间签订多份《常平国际创新港厂房租赁合同书》。租赁合同约定，被告北京绿圃公司承租案外人常平镇木榆村的常平国际创新港2、3、8、9、11、15、16、18、19、29及28号厂房租赁物，租赁期自合同签订之日起至2035年或2036年，租赁期内享有三年免租、第四五年租金减半优惠。

东莞市常平镇政府。刘虎摄

上述租赁物目前总租金为81万余元/月。租赁合同约定，每月20日前支付当月租金，如逾期支付的，出租人有权按未付租金总额为基数按每日3‰的标准计收滞纳金；当年累计超过2个月不支付租金的，出租人有权单方解除合同、收取月租金三倍的违约金。合同签订后，案外人按约定将租赁物交付北京绿圃公司使用。

原告自2017年起负责统一管理国际创新港业务工作。2017年12月25日北京绿圃公司与案外人、原告签订《补充协议》,约定案外人将租赁合同的全部权利义务转让给原告。2023年3月31日，北京绿圃公司与原告、东莞市绿圃科技有限公司(北京绿圃公司子公司，下称东莞绿圃公司)签订《补充协议二》,约定北京绿圃公司委托东莞绿圃公司支付厂房租金，如不按时支付，东莞绿圃公司就租金本金和违约责任承担连带清偿责任。

原告大京九创新公司称，北京绿圃公司和东莞绿圃公司拖欠租金。截至起诉时，2024年11月、12月租金全部未支付。两被告延迟支付租金，还应按合同约定承担逾期付款滞纳金。被告东莞绿圃公司为租赁物的实际管理方，签订《补充协议二》时自愿就北京绿圃公司的债务承担清偿责任，应当按约定就租金和滞纳金支付义务共同承担责任。

其诉请法院判决二被告支付租金及滞纳金共计235万余元，同时向法院申请冻结了公司账号。

两被告进行了答辩，称原告没有核减减租面积相应的租金，租金金额明显错误，他们有权要求将多收的减租面积的租金、垫付维修费、厂房空置损失等予以抵扣。

根据涉案《租赁合同》第1.1条、第3.1条的约定，租赁场地使用面积经双方确认为具体平方米，其位置及范围以附件红线图为准。计租期内北京绿圃公司向大京九创新公司支付起始实缴租金为每月15元/平方米（含税），每5年增长10%，以合同1.1条约定的总建筑面积计算，得出每月租金。

大雨过后，园区内有的楼栋在漏水。刘虎摄

北京绿圃公司在使用时发现，2号厂房杂物房12㎡，3号厂房杂物房93㎡、8号厂房杂物房90㎡、9号厂房杂物房166㎡、11号厂房杂物房207㎡、15号厂房杂物房108㎡、16号厂房杂物房444㎡、18号厂房杂物房223㎡、19号厂房杂物房317㎡、28号厂房杂物房56㎡、29号厂房杂物房90㎡等，交接时已被大京九实业公司拆除;2023年2月20日大京九创新公司擅自占用3号门洞101㎡，以上共计减少租赁面积共计1911.32㎡，北京绿圃公司为此已多付租金共计140余万元

并且，园区内楼体严重老化，渗漏问题频发，涉案厂房还存在漏水积水、外墙脱落等问题，经多次催告维修，大京九创新公司均置之不理。北京绿圃公司为了保障园区正常使用，不得不自行维修并垫付维修费用，共计垫付维修费25万余元。大京九公司还擅自变更厂房配套设施、怠于维修，造成厂房空置损失57万余元。诉讼中，北京绿圃公司提起反诉，诉请大京九创新公司退还上述费用。

修建于厂房红线内的“创新港2号广场停车场”。刘虎 摄

除了这些问题，大京九公司自2022年11月起建设运营的“创新港2号广场停车场”, 其位置完全处于北京绿圃公司承租的2、3号厂房红线范围之内。该停车场侵占2号、3号厂房红线面积达5164平方米，大京九创新公司早于2年多前就构成违约行为。

停车场的修建对北京绿圃公司造成了多方面的负面影响。一方面干扰了对2号、3号厂房的合理使用，另一方面，也严重影响了运营方招商工作的推进，直接给企业带来了经济损失。

北京绿圃公司认为，他们有权要求对大京九创新公司减少租金，赔偿怠于维修产生的厂房维修费用、擅自变更厂房配套设施、怠于维修造成厂房空置损失、停业损失等，也有权要求对上述损失予以抵扣、支付，但是大京九创新公司没有进行任何抵扣或者支付。

02

被诉企业：《补充协议》为行政协议，原告无权提起诉讼

针对大京九创新公司提起的诉讼，北京绿圃公司、东莞绿圃公司的答辩意见还认为，《常平国际创新港厂房租赁合同书》系北京绿圃公司与东莞市常平镇政府签订的《常平国际创新港合作协议》的补充协议，其为行政协议，各方的权利义务评价应放置在合作协议中综合考量，大京九创新公司无权提起本案诉讼，请求法院驳回其起诉。

具体而言，

一、《常平国际创新港合作协议》系常平镇政府为建设常平国际创新港而与北京绿圃公司约定相关建设、政策扶持事宜，从而实现其行政管理和公共服务目标，属于行政协议。

2016年5月，常平镇政府结合全镇“一新三成熟”工作部署和“四聚集六提升”工作安排，对木棆工业区旧厂房升级改造，加快常平科技加速园建设，与北京绿圃公司签订《合作协议》。该协议约定双方共同对木棆工业区旧厂房升级改造，建设常平国际创新港，打造广东省首个镇级“互联网+创新创行”示范镇。

镇政府负责协调场地的统筹签约事宜，落实针对常平国际创新港进驻机构及项目团队的孵化器认定奖励、双创活动补贴、项目落地奖励的政策等。北京绿圃公司负责两年内完成五万平方米场地的装修和新型孵化载体入驻等。

北京绿圃公司打造的创业园区一角。刘虎摄

根据最高法《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第1条、第2条规定，镇政府、北京绿圃公司之间的法律关系为镇政府履行行政管理职权进行的合作开发，涉案合作协议符合行政协议特征，为行政协议。

二、《常平国际创新港厂房租赁合同书》系涉案合作协议的补充协议，虽然形式上不是由镇政府直接签订，但是大京九创新公司作为镇政府的指定单位，可以认定镇政府承担合同权利义务，镇政府是该合同的主体。

根据合作协议第三条第2款的约定：“租金扶持政策条款由镇政府指定镇属企业——东莞市大京九实业投资集团有限公司负责执行。”第五条第2款的约定:“协议未尽事宜，双方可另行制定补充协议，其效力等同于本协议。补充协议内容如与本协议约定事项不一致，以补充协议约定内容为准。”

镇政府指定大京九实业公司与北京绿圃公司就租金扶持政策，于2016年8月签订《常平国际创新港租赁场地押金协议》，之后陆续签订2号、3号、8号、9号、11号、15号、16号、18号、19号、28号、29号厂房《常平国际创新港厂房租赁合同书》，该11份合同约定的租金扶持及场地使用事宜与涉案合作协议第3条约定相同。

涉案租赁合同形式上虽然是大京九实业公司与北京绿圃公司签订，且不论镇政府是否有绕过行政协议监管之嫌，但是大京九实业公司作为镇政府的指定单位，镇政府承担涉案租赁合同的权利义务，为该合同的主体，涉案租赁合同实质上应认定为涉案合作协议的补充协议。

由此，涉案租赁合同与涉案合作协议性质相同，均为行政协议，都是为了实现行政管理或者公共服务目标而签订的合同，不能当然以民事法律关系进行定性。

三、本案不属于民事诉讼的管辖范围，大京九创新公司无权提起本案诉讼，请求法院予以裁定驳回起诉。

一方面，涉案合作协议及其补充协议租赁合同均属行政协议；另一方面，根据《行政诉讼法》第2条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”最高法《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第2条第（5）项的规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”只有行政相对人可以对行政协议提起诉讼，行政机关无权提起行政协议之诉，即本案中镇政府及镇政府的指定单位大京九创新公司都无权提起本案之诉。

03

镇政府未落实配套政策、拖欠补贴，租赁者有权拒绝相应的缴纳租金要求

北京绿圃公司认为，该公司不仅依法享有先履行抗辩权，而且已经足额支付完毕2024年10月1日至2024年12月31日期间的全部租金，同时有权要求将多收租金、垫付维修费、厂房空置损失等予以抵扣，大京九创新公司所谓的拖欠租金行为，与事实不符。

一、北京绿圃公司依法享有先履行抗辩权，有权拒绝大京九创新公司相应的缴纳租金要求。

根据涉案《合作协议》第三条第3款至第7款的约定，镇政府给予前三个合同年度运营管理资金补助、创新性孵化载体每家落地奖励、每家每年活动经费补贴、聚创计划每家企业落地补贴等优惠政策。第三条第1款的约定，镇政府按25元/平方米·月计收租金，租金每五年递增10%。甲方给予乙方三年的免租以及第四年、第五年租金减半的优惠政策，以及厂房租金返还40%奖励。

第四条第2款的约定：“常平国际创新港总体运营服务资金补助：第一个合同年度400万元，第二个合同年度200万元，第三个合同年度200万元。上述管理资金补助自合同生效之日起开始发放，每半年支付一次。”

东莞市大京九创新发展有限公司。刘虎摄

镇政府向北京绿圃公司支付运营管理资金补助等补贴补助义务在先，北京绿圃公司从第四年开始缴纳租金义务在后。基于镇政府未落实多项扶持政策，经核算，镇政府未支付补贴金额高达数百万元，北京绿圃公司依法享有先履行抗辩权。

北京绿圃公司进场后，积极开展各项工作引育科技型中小企业和高新技术企业，超额完成了涉案合作协议中的既定目标。根据涉案合同协议的约定，镇政府应当向其支付补贴补助，但是，镇政府至今仍未支付。

根据《民法典》第526条的规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，应当先履行债务一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行请求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。”

北京绿圃公司表示，其依法享有先履行抗辩权，有权拒绝大京九创新公司相应的履行要求。若将各方的权利义务割裂地在涉案租赁合同进行评价，实质上剥夺了其先履行抗辩权，造成其权利义务明显失衡。

04

国企出租厂房都没有《建设规划许可证》，已执行9年多的合同面临“无效”

2025年9月25日，诉讼中的两被告收到了东莞市第三人民法院的《不动产信息查询结果》，显示所有厂房都未办理《建设工程规划许可证》。

东莞市自然资源局查询复函及查询结果。受访者提供

根据法院的《查询结果》，大京九创新公司作为出租方，以及与北京绿圃公司签订《合作协议》的常平镇政府，对“房屋未取得建设工程规划许可证”早已明知。

双方签署的涉案全部《租赁合同书》，每一份均附有呈报常平镇政府的《关于审阅《常平国际创新港厂房租赁合同书》请示》，且都有镇政府主管部门的回复。在《常平国际创新港合作协议》中明确约定：“镇政府负责出面协调场地的统筹签约事宜，保证项目所用场地”。被告北京绿圃公司认为，基于此，其对镇政府及其控股公司（大京九公司）的国家公信力，具备理所应当的信任。可是，原告在明知涉案房屋无规划许可证、其无权出租涉案场地的情况下，竟然还得到常平镇政府的支持、通过了审批，利用政府招商引资的借口欺骗北京绿圃公司承租涉案房屋。

两被告民企认为，如因涉案房屋无证而导致合同无效，应当由原告承担全部缔约过失责任。更何况，两被告九年来的苦心经营将化为一场空，其将保留追究大京九公司和常平镇政府“诈骗招商”的权利。

目前，法院还没有对该案作出判决。双方曾提出和解，但是一直未能成功。北京绿圃公司人士称，诉讼纠纷出现后，该公司就主动联系镇政府分管领导、且发函沟通，但相关负责人电话始终不接、短信不回，函件不复。2025年8月29日，北京绿圃公司再次发函常平镇政府，希望镇政府能介入协调此事，推动双方在平等、互利的基础上达成和解，降低企业损失，“目前仍未收到回复。”

该事件进展情况，笔者将继续关注。