地方政府专项债券用途政策发展脉络梳理

近日，中央经济工作会议在北京召开，明确了2026年经济工作要点，在推动明年投资止跌回升的部署中，特别提出“优化地方政府专项债券用途管理”的要求。同时，国家发改委固定资产投资司发表署名文章《着力扩大有效投资》，提出研究调整地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围，进一步优化专项债券项目和资金管理机制。

一、2014-2017年：基本规则构建与用途界定

2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），首次明确“地方政府举债采取政府债券方式，分为一般债券和专项债券两类”，其中专项债券定位为“为有一定收益的公益性项目发行，以对应的政府性基金或专项收入还本付息”，确立了“项目收益自平衡”的核心属性。文件提出“开前门、堵后门”思路，“通过专项债等合法渠道满足地方公益性项目融资需求，同时严禁地方政府通过融资平台等违规举债”。

2015年1月1日，经修正的《中华人民共和国预算法》正式施行，从法律层面赋予地方政府自发自还债券的权力，明确专项债的发行主体、资金用途与偿还机制，为专项债制度落地提供法律保障。

2015年3月，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号），从操作层面明确“专项债资金用于省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行”，要求“项目对应的政府性基金或专项收入需能覆盖债券本息”，强化“专款专用、收益自平衡”原则，规定“债券与项目一一对应，严禁资金挪作他用”，此时用途聚焦交通、市政等传统基础设施领域。

2017年6月，财政部印发《项目收益专项债券管理暂行办法》（财预〔2017〕89号），首次提出“项目收益专项债”概念，要求“项目收益需与债券期限、本息规模精准匹配”，明确“禁止资金挪作他用，尤其严禁用于基金、股权投资等领域”，形成“正面清单+严格限制”的用途管理模式。

二、2018-2020年：用途范围拓宽与规模跃升

2018年3月，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》（财预〔2018〕34号），明确提出“合理扩大专项债券使用范围，鼓励地方创新和丰富债券品种”，打破此前用途的严格限制。

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号），推出两项重大创新：一是“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”；二是明确专项债资金重点用于“交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施等七大领域”。同时提出“六不得”要求，其中包括“不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源”。

2020年7月，财政部发布《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》（财预〔2020〕94号），要求“优化新增专项债券资金投向，重点支持疫情防控相关的公共卫生和防疫体系建设，以及七大领域的重大项目”，同时重申“严禁将专项债资金用于违规领域，开展‘穿透式’核查”。

三、2021-2023年：全生命周期监管与结构优化

2021年9月，国务院常务会议提出“合理扩大专项债支持范围，首次将股权投资纳入研究口径”，同时财政部明确“禁止专项债资金用于楼堂馆所、形象工程等领域”。

2022年，政策聚焦“支持在建项目续建完工和国家重大战略项目落地，加大对保障性安居工程、教育、医疗等民生领域的支持力度”。

2023年，专项债用途领域从9个扩大到11个，将“新能源项目和新型基础设施纳入支持范围”，同时安排部分额度用于化解地方政府债务危机，新增特殊再融资债券额度。

2021年，财政部密集出台三项核心文件：一是《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），明确“将绩效管理贯穿于专项债项目的事前、事中、事后全流程，要求项目收益与融资自求平衡”；二是《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号），规范资金用途调整的程序和要求；三是《地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单》（财预〔2021〕115号），明确各类禁止性用途。

2023年，财政部要求“地方政府在信息公开平台详细披露专项债项目的收益测算、资金使用、偿债计划等信息，提升制度透明度，强化市场约束”。

四、2024年至今：负面清单管理与制度创新

2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），将专项债用途管理从“正面清单”调整为“负面清单”，列明六类禁止投向领域：①完全无收益的公益性项目；②楼堂馆所；③形象工程；④房地产开发；⑤主题公园；⑥一般竞争性产业，“未纳入负面清单的项目均可申请专项债资金”。同时恢复土地储备专项债发行，将“存量商品房收购纳入专项债支持范围”。

2024年52号文废止“不得将专项债作为股权基金资金来源”的禁令，明确“政府投资基金、产业投资基金、创业投资引导基金不在负面清单内”。2025年1月，财政部配套通知明确基金注资需满足四项要求：一是投向“战略性新兴产业、未来产业、城市更新、绿色低碳等领域”；二是“穿透式管理确保项目收益覆盖本息”；三是实行“省级财政、人大常委会双备案”；四是建立“专账管理、封闭运行、到期退出”机制。

其他关键调整包括：扩大专项债券可用作项目资本金的行业范围从17个至22个，资本金比例上限由25%提高至30%；在10个省份和雄安新区开展专项债项目“自审自发”试点；允许地方政府“在专项收入和政府性基金收入之外，安排财政补助资金用于偿还专项债券本息”。

2025年3月，国务院总理李强在十四届全国人大三次会议上作政府工作报告时，明确提出要加力推进清理拖欠企业账款工作，强化源头治理和失信惩戒，落实解决拖欠企业账款问题的长效机制，具体措施包括安排地方政府专项债券，2025年拟安排地方政府专项债券4.4万亿元，比上年增加5000亿元，其中“消化地方政府拖欠企业账款”是重点用途之一。

2025年5月，中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》,在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以提出支持。

2025年8月，国务院办公厅转发财政部《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，针对政府和社会资本合作（PPP）存量项目，提出一系列新的细化措施，对符合条件的在建项目，地方政府可统筹运用一般债券、专项债券等资金，用于PPP存量项目建设成本中的政府支出。

2025年，各地纷纷落地首批“专项债注资政府投资基金”案例，标志着这一创新模式正式进入实践阶段。1月，北京市发行10年期专项债，利率1.79%，资金全部用于北京市政府投资引导基金（母基金规模2500亿元），重点投向人工智能、机器人、商业航天、低空经济等七大未来产业领域，预计可带动社会资本投入规模超千亿元，显著放大了财政资金效能。8月，江苏省人大常委会批准预算调整，安排90亿元专项债出资省级创业投资类基金，期限15年、利率2.05%，投向半导体、新能源、生物医药早期项目，预计撬动社会资本3-5倍。此外，广州、成都等地也相继推出专项债注资政府投资基金的方案，重点支持数字经济、先进制造、未来产业等领域发展。

近日，中央经济工作会议在北京召开，明确了2026年经济工作要点，在推动明年投资止跌回升的部署中，特别提出“优化地方政府专项债券用途管理”的要求。同时，国家发改委固定资产投资司发表署名文章《着力扩大有效投资》，提出研究调整地方政府专项债券项目“自审自发”试点范围，进一步优化专项债券项目和资金管理机制。

专项债的用途拓展始终服务于不同时期的经济发展需求，不同阶段则聚焦于支持新质生产力发展、缓解地方财政压力等多重目标，坚持“在规范中扩张、在扩张中规范”的原则，通过建立“项目收益自平衡”机制、强化全生命周期监管、设立负面清单等方式，有效防范了债务风险的蔓延。同时，通过合理扩大用途范围、提升发行规模，充分发挥了其政策效能。