旧机电产品进境维修的合规困境 ——从一起违规案件谈起

一、基本案情

2019年10月，当事人以一般贸易方式向境外S公司出口化验室设备1套、堆取料件衬板11件、收尘器部件460个，其中申报出口的化验室设备包含1台X射线荧光光谱仪（EDX8600H）。因该设备使用年限过久需要保养维护，2024年5月，“S公司”与当事人签订保养维护合同，由当事人对设备进行保养维护。

2024年5月28日，当事人委托物流公司以一般贸易方式申报进口上述X射线荧光光谱仪，申报品名为光谱仪（旧），数量1台，申报总价17143.00美元，申报商品编号：9027300090。经L机场海关关员查验发现，该设备为X射线荧光光谱仪（旧），应归入商品编号：9022199090。根据商务部、海关总署公告2018年第106号发布的《禁止进口的旧机电产品目录》，该X射线荧光光谱仪属于禁止进口旧机电产品，依据《机电产品进口管理办法（2018修订）》第三十条之规定，在符合环境保护、安全生产的条件下，需经商务部同意，才可以进境维修（含再制造）并复出境。

最终，海关对当事人作出罚款人民币1.6万元的行政处罚。

二、规范依据

·《海关法》第二十四条

进口货物的收货人、出口货物的发货人应当向海关如实申报，交验进出口许可证件和有关单证。国家限制进出口的货物，没有进出口许可证件的，不予放行，具体处理办法由国务院规定。

·《机电产品进口管理办法》第三十条

列入《禁止进口货物目录》的旧机电产品，在符合环境保护、安全生产的条件下，经商务部同意，可以进境维修（含再制造）并复出境。

我国驻外机构或者境外企业（中方控股）在境外购置的机电产品需调回自用的，如涉及《禁止进口货物目录》的旧机电产品，在境外购置时若为新品的，经商务部同意，可调回自用。

三、律师评析

在进出口通关实践中，企业因旧机电产品进境维修而引发的违规情况屡见不鲜，尤其是在出口企业承担售后维修责任的业务场景中。多年来，不少企业尝试探寻旧机电合规进境维修的途径，但往往遭遇政策执行的阻碍。目前，只有少数旧机电产品能通过合规渠道实现进境维修并复出境。本文开篇所引案例，仅是众多违规案例中的一个缩影。

（一）旧机电产品的法律属性

根据现有规范，旧机电产品主要包括以下五种类型：（一）已经使用（不含使用前测试、调试的设备），仍具备基本功能和一定使用价值的；（二）未经使用，但超过质量保证期（非保修期）的；（三）未经使用，但存放时间过长，部件产生明显有形损耗的；（四）新旧部件混装的；（五）经过翻新的。

由上可见，旧机电产品是一个涵盖范围较广的笼统概念。在通关监管的视野下，其可进一步被细化为三大类，分别是：禁止进口、限制进口和自由进口。关于禁止进口的旧机电产品，商务部、海关总署在2018年更新了相关目录，目前共涵盖72项产品，本案例所提及的“X射线荧光光谱仪（旧）”被认定为该目录中的“其他X射线的应用设备（X射线全自动燃料芯块检查台、X射线晶圆制造厚度测量设备除外）”。关于限制进口的旧机电产品，其亦被《机电产品进口管理办法》定义为“重点旧机电产品”，2008年，商务部、海关总署和原国家质检总局联合发布公告，将《重点旧机电产品进口目录》纳入《进口许可证管理货物目录》。商务部每年定期公布的《进口许可证管理货物目录》中的大多数货物均属机电产品，主要包括化工设备、金属冶炼设备等。关于自由进口的旧机电产品，其虽区别于实施进口许可证的货物，但其中部分在进口前仍须申领自动进口许可证，如部分工程机械、印刷机械和纺织机械等。此外，某些旧机电产品还可能因其丧失原有利用价值而被认定为禁止进口的固体废物。

总体而言，国家对旧机电产品的进口实施严格监管，除禁止性、限制性和自动进口许可管理要求外，还涉及不同情况的声明材料或证明材料，此处不再加以展开论述。

（二）旧机电产品进境维修的政策沿革

尽管我国对不少旧机电产品的进口采取了禁止性或限制性措施，但进境维修业务本质上属于服务贸易，与一般的货物贸易有所区别。多年来，国家在政策层面持续鼓励此类贸易形式，并为其提供一定的制度空间。例如，商务部、海关总署和原国家环境保护总局虽早已在2004年明确部分旧机电产品属于“加工贸易禁止进、出口货物”，但同时又注明“在出口加工区和保税区内开展维修复出业务除外”。此后二十年，旧机电产品进境维修的政策主要围绕着“保税维修”“海关特殊监管区”等概念逐步完善，基本与一般贸易无涉。

针对禁止进口的旧机电产品，商务部在2008年首次发布《机电产品进口管理办法》，其第三十条第二款规定：“列入《禁止进口机电产品目录》，属中国生产并出口的机电产品，如需进入出口加工区进行售后维修的，需报商务部审核，具体办法另行制定。”彼时，旧机电产品进境维修尚有“属中国生产并出口”这一前提。按照官方解读：“对于我国企业生产出口的机电产品，在国外使用时出现质量问题退回出口加工区进行售后维修的，如列入《禁止进口机电产品目录》，则需报商务部审核，具体办法将另行制定。但对于进入保税区等其他海关特殊监管区域或海关保税监管场所，或以其他方式退回原生产企业进行售后维修的，《机电产品进口管理办法》没有提及，将会在其他文件中作出规定或另作解释。”2018年，商务部对该条款进行了修订，删除了“属中国生产并出口的机电产品”的限制，并增加了“符合环境保护、安全生产的条件”的要求。然而，在实践中，业界普遍对上述条文的可适用性表示质疑，理由是，商务部在实践中不会作出批复，导致目录内商品实际难以通过此路径实现进境维修。

在海关政策方面，海关总署在2018年发布第203号公告（关于保税维修业务监管有关问题的公告），其第二条明确：“除法律、行政法规、国务院的规定或者国务院有关部门依据法律、行政法规的授权作出的规定准许外，企业不得开展国家禁止进出口货物的保税维修业务，不得通过保税维修方式开展拆解、报废等业务。”2020年，商务部、生态环境部和海关总署联合发布的2020年第16号公告亦延续了此点要求。以上政策，实际与《机电产品进口管理办法》第三十条相互关联。

针对限制进口的旧机电产品，倘若经营者通过一般贸易方式进口至境内进行维修，那么其应当凭进口许可证向海关办理通关验放手续。根据《重点旧机电产品进口管理办法》第二条第二款，境外进入海关特殊监管区域或海关保税监管场所的重点旧机电产品，以及（境内）区外进入海关特殊监管区域后再出区的重点旧机电产品，不适用本办法。但需要注意的是，依据商务部、生态环境部、海关总署公告2021年第45号，维修产品在进出境或进出区环节涉及许可证件管理的，企业应当向海关如实申报并交验许可证件。换言之，倘若某类属进口许可证管理的旧机电产品还同时涉其他许可证件管理（如医疗器械）的，则需交验其他许可证件方可进入海关特殊监管区域。

针对实施自动进口管理的旧机电产品，当其作为保税维修对象时，证件管理要求则有所不同。《货物自动进口许可管理办法》第十三条规定：“进入海关特殊监管区域或保税场所的属自动进口许可管理的货物，不适用本办法。从海关特殊监管区域或保税场所进口自动进口许可管理货物的，除本办法第十二条规定外，仍应当领取自动进口许可证。”《机电产品自动进口许可实施办法》则进一步说明了列入自动进口许可的机电产品含相应的旧机电产品，并明确“从境外进入海关特殊监管区域或海关保税监管场所及海关特殊监管区域或海关保税监管场所之间进出的；从（境内）区外进入海关特殊监管区域或海关保税监管场所，供区内（场所内）企业使用和供区内（场所内）基础设施建设项目所需的机器设备转出区外（场所外）的”不适用该办法。依照上述条文，《自动进口许可管理货物目录》所列机电产品从境外进入海关监管区，无需申领自动进口许可证，旧机电产品亦是如此。

（三）困境破局的探索路径

结合近年国家政策来看，我国对旧机电产品进境维修始终坚持“高技术含量、高附加值、低环境风险”的原则。2023年，商务部等10部门联合发布《关于提升加工贸易发展水平的意见》（商贸发〔2023〕308号），明确促进综合保税区和自贸试验区保税维修业务发展和推进其他区域保税维修试点。在长期的探索过程中，相关政策已出现若干积极进展。

1.保税维修目录的有限放开

自2020年起，商务部、生态环境部和海关总署已陆续发布四批综合保税区维修产品目录，其中包含部分被列入《禁止进口的旧机电产品目录》的产品。以《第三批综合保税区维修产品目录》为例，税号“8528591090”（其他彩色的监视器，备注：遥控器监视屏）和“8528691000”（其他彩色的投影机，备注：投影仪）均属《禁止进口的旧机电产品目录》所列产品。

值得注意的是，商务部、生态环境部、海关总署公告2021年第45号在提及《机电产品进口管理办法》第三十条内容时，仅表述为“在符合环境保护、安全生产的条件下，区内企业可开展列入维修产品目录的禁止进口旧机电产品的保税维修业务”，但却未再强调“经商务部同意”。

而在本文撰写期间，商务部、生态环境部和海关总署发布了《第四批综合保税区维修产品目录》，并明确：允许区内企业开展本集团国内自产并出口至境外的机电产品“两头在外”保税维修业务，不受综合保税区维修产品目录和禁止进口的旧机电产品目录限制。

2.海南自由贸易港的例外措施

近五年来，海南自由贸易港的保税维修业务持续高速发展，其背后得益于有力的政策扶持。在海南自由贸易港“封关”前夕，商务部公布《海南自由贸易港禁止、限制进出口货物、物品清单》，明确在“一线”执行例外措施的货物，依法合规的允许在岛内流转（不允许转卖的除外），从海南自由贸易港进入中华人民共和国关境内的其他地区参照进口管理。例外措施包括取消进口许可证和允许开展“两头在外”的保税维修。通过研读《海南自由贸易港货物进口例外措施》，不难发现其政策对象主要是机电产品，其中，部分允许开展“两头在外”的保税维修的商品还属于《禁止进口的旧机电产品目录》所列旧机电产品，如“9022130000”（其他用于牙科的X射线的应用设备）。

3.旧机电产品与固体废物的界分标准

即便拟进口的旧机电产品不属于需要禁止、限制或实施自动进口许可管理的范畴，其在海关监管过程中仍有可能因被鉴别为丧失利用价值的固体废物而被禁止进口。可以说，“旧品”与“固体废物”的界限一直较为模糊，生态环境部在2017年发布的《固体废物鉴别标准通则》并未具体明确固体废物的认定标准，2024年发布的《固体废物分类与代码目录》也仅列举了几类可能被认定为固体废物的旧机电产品。

2025年11月6日，生态环境部发布2025年第23号公告，对《固体废物鉴别标准 通则》进行了修改（2026年3月1日起生效），明确了固体废物判别规则，并具体涉及旧机电产品。新标准从反面列举了不属于固体废物的旧机电产品情形，例如“不需要任何修复、加工，或存在功能缺陷但已恢复其原有使用功能的耐久性消费品（包含机电产品及零部件、元器件、生产装置、总成、容器）”属于“生产、生活和其他活动中满足使用用途要求，按原始用途使用的物质，不属于固体废物”。此外，新标准也明确了因“销售、流通过程中因为技术性能更新换代，丧失市场需求的电子消费品等机电产品及其零部件”而不能在市场出售、流通和使用的物质，属于丧失原有利用价值的物质。

本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所 海关与财税团队 陆怡坤律师