论乡镇治理与综合行政执法

一、

“郡县治，天下安”。在传统社会结构中，郡县已经是王朝行政权力的末梢了。在我国现行行政科层结构中，乡镇（街道）则是行政权结构的末梢。乡镇（街道）既是末梢亦是基石，而这正是乡镇治理的重要性。

群体在社会化过程中，个体对规则的遵守与服从，其对秩序的构建具有重要价值。毋庸讳言，训诫及规劝等作为一种措施，能迫使个体服从规则，进而实现社会秩序的稳定状态。不论是行政处罚、或是刑事处罚，都是要实现这个价值。

二、

在我的多篇文章，都强调了这么一个观点：

从上世纪八十年代至今，我国乡镇的行政权发生缓慢的变迁。基于依法行政及法治政府建设的前提，乡镇的行政处罚权受到了限制与剥夺，这虽然从根本上遏制了当时基层社会的乱象，但没有行政处罚权的乡镇政府就犹如无牙的老虎。

即使到了2000年的时候，基层政府的法外处罚权依然盛行，刁民与酷吏是当时基层治理的真实写照。当时乡镇林业行政管理，面对巨额经济利益的诱惑，林区的村民盗伐行为泛滥，而林业站为了制止这种行为，或者对盗伐者直接进行体罚等、或者是任用村里的恶少当护林员，法外处罚权驱动着行政执法行为，并间接扭转了盗伐林木的风气。更有甚者，如当时乡镇的计划生育工作、2006年前农村公余粮征收工作等等。

三、

要观察乡镇行政权的历史变迁，才能立足当下，分析乡镇赋权的合理性与必要性。

乡镇的行政处罚权被剥夺之后，其犹如被拔了獠牙的老虎，当行政处罚权集中到县级各部门时，乡镇治理就出现了“看得见管不了、管得了看不见”的局面。

2019年初，中办、国办联合印发了《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》。2021年1月，《行政处罚法》经十三届全国人大二十五次会议修订。各省相继编制乡镇赋权事项清单，以及新一轮的乡镇机构改革，最终成立了副科级事业编的综合行政执法队。

目前，乡镇（街道）综合行政执法工作的混乱局面，在很大程度上是被“一支队伍管执法”这种似是而非的口号搅乱了。

基于依法行政及法治政府建设的前提，行政管理包括了行政执法，而行政执法的本质则是行政管理。行政执法具体又包括了行政许可、行政确认、行政检查、行政强制（措施、执行）、行政调查、行政处罚、行政征收（征用）、行政给付、行政命令等。

乡镇（街道）赋权是赋予行政处罚权，而行政处罚的前提则是行政调查。因此，乡镇综合行政执法队的核心工作是行政调查，或是说是基于违法线索而启动的行政调查程序，并以后续的行政处罚作为必然追求的结果。

四、

重新赋予乡镇法定处罚权，并成立综合行政执法队，负责对违法线索开展行政调查，并以属地管辖的行政处罚为内在驱动，有效提升乡镇基层社会治理能力。

如下图所示：

基于本轮乡镇（街道）机构改革所形成的格局，“五办两中心”履行行政管理职能职责，而“综合行政执法队”则负责狭义的行政执法。行政管理又具体包括许可、监督及审核等职能职责，而狭义的行政执法则包括行政检查及行政调查。在此过程中，“五办两中心”与“综合行政执法队”存在协作与线索移送的关系。

综合行政执法队针对违法线索开展行政调查，并根据调查结论作出拟处罚建议报乡镇主要负责人审核。最终，以乡镇（街道）的名义对当事人作出行政处罚决定书。于是，乡镇实现了对违法行为的矫正，并实现了基层社会治理的职能职责。

五、

乡镇综合行政执法事关乡镇治理能力提升，若是立足于综合行政执法大队长而推此项工作，那效果不啻于小马拉大车；若是立足于乡镇（街道）的书记、乡（镇）长，那效果则是火车头带动效应。

如何从“小马拉大车”转向“火车头带动”，这又涉及到理念转变、分工负责及政绩考核等问题了。

乡镇缺乏行政处罚权，就犹如失去獠牙的老虎。如今，重新赋予乡镇行政处罚权，正是要赋予乡镇行政训诫的能力，并有效矫正当事人的违法行为。因此，如何有效使用上级赋予的行政处罚权，从而更好提升基层社会治理能力，这是基层社会治理方法或理念的根本性转变。

基于集体领导、分工负责的《党章》规定，乡镇（街道）的综合行政执法队一般由武装部长或副职分管，而这几乎也就是武装部长或副职的工作了。然而，根据政府系列的行政首长负责制，行政执法是实现行政处罚的工具，而乡（镇）长则是基层社会治理的第一责任人。因此，若乡（镇）长未从根本上转变观念，视综合行政执法仅是分管副职的事情，这种分工负责会削弱基层治理整体效能的发挥。同时，行政处罚是以乡（镇）政府的名义作出，而乡（镇）长则是该处罚决定的实审核者。

因非法获利而导致违法行为，违法行为会破坏社会秩序，失序的社会状态导致各类矛盾丛生，进而大概率诱发治安案件或刑事案件。在基层社会治理过程中，以行政处罚作为基层社会治理的有效驱动，将当事人的违法行为消除在萌芽状态，及时制止违法行为的进一步蔓延及扩大。因此，基层社会治理成效就应当列为政绩考核的内容，这样才能有效推动乡镇的书记及乡镇长，认真思考综合行政执法工作应当如何开展。

六、

最后，说一点不是题外话的题外话，

基于乡镇行政权的历史变迁，本轮乡镇赋权及综合行政执法队的成立，其目的是既要依法依规，保障公民的各项合法权利，又要有效提升政府的基层治理能力。

要实现这样的目的，若没有火车头的带动效应，仅凭小马拉大车不仅拉不动，最后还可能会被活活累死。因此，不仅综合行政执法队的队员需要培训学习；乡镇的党委书记及乡镇长同样需要培训学习。

陈浩 记于知止堂上

2026年1月30日