乡镇治理的微观职权配置

一、

假设，政府是一个“机制—载体—过程”的模型，机制是法定组织化的职能职责，载体则是公务员个体及群众，而过程则是具体行政行为与抽象行政行为。

行政权的扩展性与侵蚀性，大多时候是由载体的所诱发的，而依法行政及法治政府的本质则是行政控权。

基于我国现行的宪政法治，迄今已接近五十年的道路探索，从最初宏观层面的制度构建，到如今微观层面的职权配置，目前正面临着行政职权的实际运行，而这也是当前或今后很长一段时间，乡镇治理与行政执法监督的难点与重点。

具体而言，“行政三法”（《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》）及部门行政法域，基本完成了法治政府“机制—载体—过程”的宏观构建；而“权力清单制度”则是对“机制”的予以微观层面的权责配置，进而约束“载体”、控制“过程”。

二、

权力清单从概念到制度，经历了一个漫长的过程，这也能隐约反映我国社会变革的路径。

2005年5月，河北邯郸开始了权力清单的雏形探索。市长及副市长的行政权力被划定明确；市级机关编制职权目录、绘制职权流程图，并向市民公开。通过构建行政权力公开透明机制，从而使全市的行政权力行使逐步做到行为规范、运行公开、结果公正、监督有力。同年，8月25日。《南方周末》一篇名为“国内首份市长”市长清单””的文章，首次将“权力清单”的概念引入公众视野。

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年），关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，在具体的“依法全面履行政府职能”中，明确提出了要“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。2015年3月，中办、国办印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，正式标志着各级政府工作部门开始构建权力清单制度。同年底，中办、国办印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，对于“依法全面履行政府职能”的措施，明确提出了要“大力推行权力清单、责任清单、负面清单制度并实行动态管理”。

至此，一个地方性的改革探索，在经历了十年的酝酿之后，最终成为了全国性制度措施。

三、

就云南省而言，在2015年底，基本完成省、州、县、乡四级权责清单的编制和发布工作，较中央规定时限提前一年完成。同时，还将编制完的权责清单进行网站公开。（https://qingdan.ynbb.gov.cn/show_list.html）。之后，2017年10月，省政府印发了《云南省政府工作部门权责清单管理办法》（云政发〔2017〕64号）。

权力清单的编制是根据政府工作部门宏观层面的部门行政法域，经过梳理而形成微观层面的部门职权，这种行部门政职权具体又包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决等。

例如，云南林业和草原局的权责清单共39项。其中，行政许可19、行政处罚5、行政强制0、行政征收2、行政给付0、行政检查9、行政确认3、行政奖励0、行政裁决0、 其他行政权力1。

云南省自然资源厅的权责清单共112项。其中，行政许可15、行政处罚73、行政强制0、行政征收1、行政给付0、行政检查13、行政确认2、行政奖励0、行政裁决3、其他行政权力5。

正是基于行政权责事项清单的基础，使法治政府建设打开了微观层面的大门，而之后的《行政执法事项清单》、《乡镇（街道）赋权事项清单》、《乡镇（街道）履职事项清单》，才能在此基础上实现并完成。

在纵向的政府科层结构中，分为“中央—省—市—县—乡”，每级的职权配置都是不一样的。一般而言，在2021年之前，行政许可多集中在省、市两级，行政检查多集中在县、乡两级，而行政处罚则集中在县级。于是，至少在2018年左右，中央开始了一场关于基层综合治理能力提升的改革，核心即是乡镇职权的配置，标志性事件为“两意见一法律”对制度的构建，即《发关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（2019年1月）、《行政处罚法》（2021年1月）、《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年4月）。

“积极推进基层综合行政执法改革”。“整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。增强乡镇（街道）行政执行能力。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源”。

四、

2023年3月17日，云南省政府公布了《云南省乡镇（街道）行政职权基本目录（2023年版）》、《云南省赋予乡镇（街道）部分县级行政职权指导目录（2023年版）》（以下简称《行政职权基本目录》、《行政赋权指导目录》）。

《行政职权基本目录》共计86项，首次明确了乡镇（街道）的法定职责。《行政赋权指导目录》（2023）共计142项，为乡镇（街道）根据实际需要可自选的行政职权；其中，行政许可3项、行政给付2项、其它行政权力1项、行政处罚138项。

同年，8月17日。云南省政府再次公布了《云南省开发区和滇中新区赋权事项指导目录（2023年版）》（以下简称“指导目录”）。在这份“指导目录”中，对省级各部门约61项行政许可予以下放赋权。

2023年7月，曲靖马龙编制了《曲靖市马龙区乡镇（街道）行政职权基本目录》（2023）、《曲靖市马龙区赋予乡镇（街道）部分区级行政职权》（2023）（以下简称“基本目录”“赋权目录”）。其中，“基本目录”86项（行政许可5项、行政处罚9项、行政检查7项、行政强制6项、行政确认3项、行政裁决3项、行政给付8项、其它行政权力45项），“赋权目录”104项，而“赋权目录”全是区级“行政处罚”的下放。2024年，区委编办对赋权目录进行了动态调整，大部分下放的行政处罚权，再次收回至区级各工作部门。

2025年7月，马龙区又编制了《乡镇（街道）履行职责事项清单》，具体包括“基本履职事项清单”、“配合履职事项清单”。

不难看出，此轮乡镇（街道）机构改革与乡镇（街道）职权配置互为表里，而赋予乡镇（街道）更多的行政处罚权，则是本次乡镇（街道）机构改革最大的亮点。

从“权责事项清单”到“乡镇（街道）赋权事项清单”，从“乡镇（街道）行政职权基本目录”到“乡镇（街道）履职事项清单”，而“乡镇（街道）履职事项清单”具体又包括行政许可、行政检查、行政确认及行政处罚等，而这些又属于“行政执法事项清单”的内容。

此轮乡镇（街道）机构改革与乡镇（街道）职权配置互为表里，以明确乡镇（街道）的职权杜绝不作为与乱作为，以行政处罚而提升乡镇（街道）的社会综合治理能力。

五、

近年来，随着乡镇社会经济的日趋发展，农村集镇化建设成效日趋显著，随之而来的则是农村集镇管理问题，而“农村集镇管理”就属于“乡镇（街道）履职事项清单”的范畴了。

乡镇（街道）在对农村集镇进行日常管理过程中，通过例行检查发现有违法搭建、或者乱扔垃圾等现象，就需要对产生现象的违法行为予以纠正，若当事人不听劝说就需要给予行政处罚，而给予行政处罚则需要进行行政调查。确切而言，行政调查并不属于独立的行政职权，但它却是行政处罚的必经程序，或许还包含了行政强制措施。

那么，对违章搭建及乱扔垃圾的行为，乡镇（街道）是否具有行政处罚权，县住建局是否对此赋予了行政处罚权，这就决定了乡镇（街道）的乡镇（街道）的社会治理能力。

对于乡镇基层社会治理而言，可构建“现象—问题—措施”的认知模型。现象是民众个体或群体自发行为的体现，对现象的归纳总结而形成了具体的问题分析。若行为在法律秩序范围之内，则是自由的；若行为在法律秩序范围之外，则是违法的。对于违法行为则需要制止或纠正，而制止或纠正就属于措施的范畴了。具体而言，措施又包括了主体、依据、程序及内容。调查的主体、调查的程序、处罚的内容及处罚的主体。

随着社会经济的不断发展，各种社会现象总是层出不穷，而乡镇职权的配置则是措施的不断完善。

六、

乡镇（街道）综合行政执法队它只是冰山一角，它不过是乡镇（街道）机构改革的一部分，而乡镇（街道）机构改革又事关基层社会综合治理能力的提升。因此，对于基层社会综合治理能力提升的关键在于乡镇（街道）的书记及乡镇长；对于乡镇（街道）综合行政执法队作用发挥的关键则在于大队长的能力。

在此过程中，以下几方面的因素就显得尤为重要了：

其一、对乡镇党委书记及乡镇长政绩考核的外部压力，以及开展系列关于乡镇基层社会综合治理能力提升的专题学习，具体则是针对《履职事项清单》、《赋权事项清单》、《执法事项清单》的学习；

其二、乡镇综合行政执法大队办案能力的提升，具体是针对违法行为而开展行政调查程序，如何询问、如何现场勘验检查、如何法制审核等；

其三、司法所在综合行政执法过程中的行政执法监督作用，具体是疏通行政执法过程中的各种阻碍环节。

七、

最后，说一点不是题外话的题外话，

看着国家法治进程的变革速度，还是感到挺欣慰的！

但看着基层的现状，

就一个字的感受——“难”，

两个字的感受——“太难”，

三个字的感受——“太难了”！

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