文旅产业再获利好！自然资源部38号文释放多重红利

近日，自然资源部与国家林业和草原局联合发布《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称《通知》），提出加强规划引领和项目前期工作、探索建立健全国土空间规划许可制度、建立规划动态维护机制、完善联动审批机制、合理保障重点项目临时用地（林、草）、完善矿业用地政策、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展、陆海统筹合理利用空间资源、合理利用保护地整合优化成果、支持设施农业和生态产业发展等13条政策举措，进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作。

文旅行业本身高度依赖土地、生态、海洋等核心自然资源，长期受用地指标紧缺、审批流程繁琐、生态合规边界模糊等痛点制约，而本次新政多项核心条款均直接指向破解行业堵点，从项目落地、业态创新到生态融合，全链条释放利好，成为文旅产业高质量发展的重要政策支撑。

一、优化用地保障机制，打通文旅项目落地“最后一公里”

针对文旅项目落地过程中，普遍因选址位于生态禀赋较好的城郊、丘陵及山林区域，而遭遇县域建设用地指标匮乏、耕地占补平衡难以落实等现实困境，《通知》靶向发力，从规划统筹、指标调剂、资源配置等关键环节入手，为文旅项目顺利落地打通堵点、破除瓶颈。

在规划引领方面，严格落实“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的原则，将重点文旅项目统一纳入国土空间规划“一张图”进行统筹管理，通过建立重点项目清单制度，确保项目从规划源头即具备空间合规性，从制度上锁定落地基础。

在耕地占补平衡机制上，《通知》明确采取“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的方式，突破县域层面的指标约束壁垒，有效化解生态型文旅项目长期以来面临的占补难题。

此外，《通知》还在用地保障上作出多项细化安排：明确新增建设用地指标将优先安排用于重大文旅项目及民生工程建设，严禁以文旅项目为名擅自用于经营性房地产开发；针对城中村改造过程中形成的边角地、夹心地、插花地等零星地块，允许按规定程序办理新增建设用地审批和供应手续；同时，建立未使用建设用地的收回机制，提升土地资源配置效率。

二、打通审批堵点，让文旅项目“跑起来”

针对文旅项目因多部门串联审批、权限层级高、重复报批等导致的开工慢难题，尤其是涉及林草、海域、湿地等复合型用地的项目，常常陷入“多头跑、反复跑”的审批困局，《通知》通过流程再造和机制创新，为项目审批按下“快进键”。

一是权限下沉，简化前置环节。将部级权限内的用地预审委托至省级办理，符合条件的单独选址文旅项目，凭省级规划许可意见即可先行用地，无需重复办理预审和选址，从源头压缩审批链条。

二是并联联审，打破部门壁垒。建立用地用海用林用草用湿统一联审平台，变“多头串联”为“一窗并联”。同步推进勘测定界、现场踏勘、公示缴费等流程，实现一次规划选址综合论证，有效破解“多头跑、反复跑”难题。

三是灵活报批，适配项目特点。推出多项机制：允许单独选址项目根据施工需要分期申请用地；线性基础设施工程（如景区道路、风景道等）可按市县分段报批；已批项目若调整范围，只需报批调入地块。这种“化整为零”的灵活方式，进一步减少审批阻力。

三、在保护中发展：为生态文旅打开合规空间

文旅产业的蓬勃发展往往依赖于优良的生态本底，但过去因林草资源利用、配套设施建设缺乏明确合规路径，不少生态型项目陷入“有资源、难开发”的困境。《通知》在严守生态保护红线的前提下，通过精准衔接林草、湿地、自然保护地等相关管理规则，为生态友好型文旅项目打开了合规发展空间。

一方面，明确森林康养、草原露营、湿地研学等业态所需的小型零星配套设施，可与林草生产服务设施统筹建设，在不改变地类的前提下简化审批程序，有效解决“有景观、无配套”的尴尬；另一方面，允许线性基础设施在保障生态安全、不造成实质性破坏的前提下，以无害化方式穿越自然保护区，为景区连接道路、风景道建设打通了生态管控堵点。此外，依托国土空间规划的年度动态维护机制，在保持规划刚性的同时为项目落地留出弹性空间，让生态文旅在规则框架内实现“轻装上阵”。

四、海洋文旅扩容：滨海新业态获全要素支撑

海洋旅游长期面临“望海兴叹”的落地难——用海审批流程繁复、岸线配套严重不足，制约了游艇、海钓、海岛休闲等新兴业态的规模化发展。《通知》以“陆海统筹”破题，为海洋文旅扫清制度障碍。

• 要素跟着项目走：优先保障游艇、海钓等海洋旅游产业的基础设施用地、用海、用岛及岸线需求；
• 审批做减法：无居民海岛配套设施开发，将开发利用方案与论证报告合并编制，流程简化，开发提速；
• 制度补空白：探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度，破解“停船难、流转难”的行业痛点；
• 存量巧盘活：已成陆“未批已填”区域在完成生态修复后，可转为土地管理，为滨海文旅释放宝贵的存量空间。

五、存量空间盘活：激活城乡文旅融合发展潜力

《通知》确立“存量盘活优先于增量扩张”的鲜明导向，通过统筹存量和增量建设用地，推动城乡发展迈向内涵式增长。在严控新增建设用地优先保障重大项目和民生事业的同时，为文旅产业打开了低成本、高效率的存量利用空间。

具体路径上：新增指标挂钩存量，将新增建设用地与存量盘活成效挂钩，倒逼各地优先利用闲置资源发展文旅，实现节地与降本双赢；城镇存量转型，支持城中村改造中产生的边角地、夹心地、插花地，以及老旧厂房、闲置建设用地，依法转换用途用于文化体验、特色民宿、文创街区等沉浸式文旅新场景；乡村存量入市，通过增减挂钩、集体经营性建设用地入市，为农文旅融合项目提供用地保障，推动乡村旅游、休闲农业、非遗体验等业态规模化落地。此外，未使用建设用地的撤回机制，进一步激活沉睡的文旅用地资源。

六、借势政策红利：文旅行业落地行动建议

面对《通知》释放的政策利好，文旅企业及地方主管部门应从五方面主动作为，推动红利落地：

一是规划先行，抢占先机。主动对接自然资源、林草等部门，深度参与“十五五”规划编制，推动优质文旅项目纳入国土空间规划重点项目清单，从源头锁定规划许可、先行用地等政策红利。

二是生态赋能，差异竞争。在严守生态底线的前提下，抢抓政策窗口期，加快布局森林康养、草原露营、湿地研学等生态文旅项目，将生态优势转化为差异化核心竞争力。

三是模式创新，集约增效。灵活运用分段用地、临时用地接续使用、集体经营性建设用地入市等创新政策，因地制宜优化用地方案，以节约集约用地破解资源约束。

四是向海拓展，培育增量。沿海地区应乘势而上，聚焦游艇经济、海钓赛事、海岛休闲等海洋文旅新赛道，依托政策完善码头泊位等基础设施，打造蓝色经济新增长极。

五是底线思维，行稳致远。始终严守“三区三线”管控要求，不碰永久基本农田和生态保护红线“高压线”，在合规框架内实现生态保护与项目开发的双向奔赴。

本次自然资源要素保障新政，通过规划统筹、要素倾斜、审批简化、生态兼容四大核心举措，精准打通了文旅产业从落地到运营的“全链条”堵点。对于企业而言，新政意味着更低的拿地成本、更短的开工周期和更高的合规安全性；对于行业而言，生态文旅、乡村文旅、海洋文旅等新兴赛道将迎来“轻装上阵”的黄金发展期。随着政策红利持续释放，一幅“绿水青山”与“金山银山”双向转化的高质量发展新图景，正在文旅产业徐徐展开。

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局：

　　为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，现就有关事项通知如下。

　　一、加强规划引领和项目前期工作。各级自然资源（海洋）、林草主管部门要按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，积极参与项目前期工作，会同有关部门建立会商机制，主动对接相关部门“十五五”重点项目空间需求，统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），依据国土空间规划协同开展科学选址，明确国土空间规划重点项目清单，提升自然资源要素配置效率。

　　二、探索建立健全国土空间规划许可制度。部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的，即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。

　　三、建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案；非国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案由省级人民政府审查核准后启用，涉及优化三条控制线的需将数据报部。除年度正向优化外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在“一张图”更新。

　　四、完善联动审批机制。省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。

　　用地报批以最新年度变更调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。

　　用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。

　　五、健全与项目建设相适应的用地审批管理机制。单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，调入的地块依法报批，调出的地块交由原用地主体使用。

　　六、改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照“一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。

　　在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

　　七、完善耕地占补平衡机制。坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地原则，补充耕地资源严重不足地区的建设项目，在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。水库（河流）水面淹没区涉及占用耕地的，属于农用地内部结构调整，纳入耕地总量动态平衡管控。对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置。

　　八、合理保障重点项目临时用地（林、草）。对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，所使用的已批准临时用地（林、草），在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。

　　九、完善矿业用地政策。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。

　　对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的，可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。

　　十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。部定期监测执行情况。

　　新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

　　十一、陆海统筹合理利用空间资源。海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域，按照土地管理，其中已报部备案的“未批已填”区域，在涉及的违法违规用海查处到位、生态保护修复措施落实到位后，按产业准入要求合理利用。海岸线向海一侧未完全成陆区域，按照海域管理，其中涉及已登记集体土地所有权以及土地使用权、承包经营权等用益物权的区域，原则上维持现状，充分保障权利人合法权益，但不得新增围填海。

　　支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，不得违规新增围填海。游艇、海钓配套设施使用无居民海岛的，合并编制开发利用方案和论证报告。支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。

　　十二、合理利用保护地整合优化成果。省级人民政府上报的自然保护地整合优化成果，可作为国家和省级重点项目自然资源要素配置的依据。在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。红树林分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理。

　　十三、支持设施农业和生态产业发展。在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入“一张图”规范管理。

　　发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。

　　各级自然资源（海洋）、林草主管部门要依托“一张图”建立全生命周期管理体系，加强日常监测监管，完善预警机制，严格执法督察，严肃查处各类违法违规行为。

　　本通知自印发之日起施行。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）继续执行。部、局已发文件与本通知内容不符的，以本通知为准。

　　自然资源部 国家林业和草原局

　　2026年3月5日

附录

　　国土空间规划年度正向优化是指在不突破规划确定的约束性目标任务、符合正向优化指标要求的前提下，结合农业、生态、城镇等功能布局和空间结构优化需要，对耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等主要管控边界，以及规划分区、中心城区用地用海规划布局、城市重要控制线具体用地布局等进行局部优化，对重点建设项目清单进行年度更新。其中，耕地和永久基本农田优化按照“数量不减、质量提高、生态改善”的要求，逐步提高永久基本农田中优质耕地比例，促进相对集中连片布局，保障国家粮食安全；生态保护红线优化按照“面积稳定、功能提升、性质不改”的要求，有序提升生态服务功能，保障国家生态安全；城镇开发边界优化以节约集约、集中集聚为原则，优化建设用地结构和功能。涉及突破规划约束性目标任务的，进行规划修改。国土空间规划正向优化不得突破自然灾害防治、蓄滞洪区管控、历史文化保护等安全底线。

　　国土空间规划许可条件是出具符合国土空间规划的许可意见的必备要件，主要包括：项目已纳入相应层级的国土空间总体规划；选址布局符合国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求，比如涉及永久基本农田或生态保护红线的，符合有关规定，涉及自然保护地的，林草主管部门明确允许占用；用地规模和功能分区符合有关土地使用标准的规定；涉及占用耕地的，能够落实占补平衡要求。具体详见自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

　　海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域按照土地管理是指对海岸线向陆一侧区域和海岸线向海一侧已成陆区域按照《土地管理法》及配套制度进行资源配置和监管执法。海岸线向陆一侧区域是指位于大陆海岸线和有居民海岛海岸线向陆一侧的所有区域。海岸线向海一侧已成陆区域是指位于海岸线向海一侧、已划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域。海岸线向海一侧未完全成陆区域是指位于海岸线向海一侧、未划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域，主要包括现状为线性或网格状堤坝、零星分布的未划定人工岛岸线“未批已填”区域等。