行政指导、殡葬改革与民俗信仰

一、问题的提出

6月16日，寿宁县融媒微信公众号“今日寿宁”发布《关于寿宁县鳌阳镇移风易俗事件通报》。此后，该《通报》作为新闻在各大网络平台迅速传播，而标题大多是突出“当街抬棺送葬”、“2名责任人被拘留”、“3名公职人员被处理”。

鉴于文章讨论的公正、客观及完整性，对事件背景的描述引用《通报》内容如下：

“县委县政府高度重视移风易俗工作，由多部门联合出台《关于推进移风易俗工作的若干意见（试行）》（以下简称《意见》），并于2026年6月1日起正式实施。经县乡村共同努力，逐步形成“喜事新办、丧事简办、余事不办”的共识。6月11日，鳌阳镇东方商住城一户居民（户籍在托溪）在办理丧事过程中，镇村干部多方上门宣传劝导，当事人知悉相关规定，并签订承诺书。在出殡时突然发生在街道上抬棺走行送葬，并出现个别党员、公职人员参与等情况。该事件中存在有关人员顶风违纪违法，暴露出县直部门、乡镇、村（社区）在推动工作中宣传劝导不到位，全过程监管执行不到位等问题。为进一步严明纪法、倡导新风，用身边事教育身边人”。

我看到这则新闻之后，最大的感触就是似是而非，基于依法治国、依法行政及法治政府建设的前提，对该事件所体现出似是而非的问题，从法治的角度予以分析或思考。

二、行政与行政行为

关于殡葬管理及殡葬改革等事项，它是政府民政公共管理职能职责之一。2026年6月1日，寿宁县出台了《关于推进移风易俗工作的若干意见（试行）》（以下简称《意见》）。

或者说，该《意见》构建起了寿宁县的殡葬行政管理制度。经对寿宁县政府门户网站的公开搜索，但未见该《意见》网上信息公开的相关内容。

2025年12月12日，国务院对《殡葬管理条例》（简称《条例》）进行修订。该《条例》第四条明确规定，“县级以上地方人民政府应当统筹、协调、督促和指导各有关部门在各自职责范围内做好殡葬管理工作”。因此可以判断，寿宁县出台的《意见》，其性质可能是行政指导性的文件，而该《意见》仅属于寿宁县政府的“红头文件”，但却不属于县政府制定的行政规范性文件。

行政指导是具体行政行为之一，它是指行政机关在法定职责范围内，通过引导、示范、建议等非强制方式，促使行政相对人作出或不作出某种行为，以实现行政目的的行政行为。其特征在于行政性、非强制性、行政相对人自愿配合性。

“当事人知悉相关规定，并签订承诺书”。双方签订承诺书的行为属于行政协议，它是指行政机关为履行行政管理及公共服务职能，与公民、法人等协商订立的具有行政法权利义务的协议。其特征具有行政性与协议性的双重属性。

三、扰乱公共秩序的客观构成

在《通报》中提到，对事主何某清、现场引路人员朱某理，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条第一款第二项之规定，县公安局分别对何某清、朱某理扰乱公共场所秩序的行为予以行政拘留三日、五日。

《治安管理处罚法》第二十六条之规定，是对（聚众）扰乱公共场所秩序的行政处罚，该行为在客观方面表现为（聚众）扰乱公共场所的秩序。

在中国传统民俗文化中，对死亡有一整套的仪式规程，儒家称其为“凶礼”并归入“五礼”之一。“凶礼”的仪程繁琐且复杂，出殡与下葬则是其中的一环节。阴阳先生看好日子之后，主家做好出殡前的准备，时辰到了就起杠出殡，并将棺材扛到墓地。期间，会有送葬队伍随性一段路程。

根据《通告》中描述，“在出殡时突然发生在街道上抬棺走行送葬”，或可能是抬棺队伍与送葬人群走到街道上。那么，是出殡送葬队伍出现在街道上，就聚众扰乱了公共秩序；还是出殡送葬队伍造成车流的拥堵，才构成聚众扰乱公共秩序；亦或者，主家刻意阻止、抗拒有关工作人员维护公共秩序等，这关系到是否构成聚众扰乱公共秩序的客观要件。

坦诚而言，若主家的出殡送葬队伍并未造成街道秩序的混乱，当地公安机关却对其予以行政处罚，那么该决定则存在法律适用不当的问题。

四、

“加强殡葬管理，稳妥推进殡葬改革”是中央的大政方针，寿宁县在具体的殡葬民政管理过程中，将行政指导、行政合同与行政处罚综合适用。然而，虽然《意见》具有行政指导的性质，但寿宁县却未将其制定为行政规范性文件，而仅是以“红头文件”的形式制发，因此该《意见》也就缺乏法律效力。同时，当地公安机关对主家予以行政处罚，若出殡送葬队伍并未造成公共秩序混乱，那寿宁县此举涉嫌以行政权干涉公民私权自由。

殡葬风俗其关乎底层民众的生死信仰，而信仰自由则是宪法所保障的公民权利。“国家推行殡葬改革，稳妥有序实行火葬，改革土葬，节约殡葬用地”。“鼓励农村红白理事会等组织发挥作用，协助群众文明节俭办理丧事活动，引导移风易俗。”

风俗它是相同族群共同创造、认同和传承的生活文化，其属于大众文化信仰的一部分。殡葬改革是要解决死人与活人争地的问题，而殡葬民政亦属于政府的职能职责，国务院明确提倡“引导”移风易俗，而基层政府却突破了必要限度，这不仅不符合依法行政及法治政府建设，或许还埋下了各种不可预知的隐患！

陈浩 记于知止堂上

2026年6月18日