上亿资产去哪了？“自杀”还是“他杀”？德州凯元热电关停案调查

朱文强｜文

最终，法院还是驳回了山东德州凯元热电的诉讼请求。

2026年6月9日，凯元热电收到德州市德城区法院的一审判决，法院认为不符合起诉条件。

而法院作出上述判决的核心理由是：“关停行为系原告自行关停的行为。”

这句话讲得很拗口，但很直白，企业属于“自杀”而不是“他杀”。

在此之前的3月13日，德州市德城区人民法院还曾就此案作出（2025）鲁1402行初196号行政裁定书，以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”为由，中止了德州凯元热电有限责任公司诉德州经济技术开发区管理委员会关停通知及行为一案的审理。

这份裁定，让这家自2021年底被强制关停的企业，在寻求司法救济的道路上，陷入“告状无门、久拖不决”的境地。

这份被称为“以止代审”的裁定被媒体曝光后，德城区法院在5月15日仅以口头通知的形式“恢复了案件审理”。

如今，一审判决已出，意味着当地从“拖”直接转变为强判。

围绕该案的起诉状、答辩状、裁定书及专家论证意见等多份材料显示，一家曾被认定为“所在地区唯一、不可替代民生热源”而免于关停名单的企业，在短短数月内被列入关停名录；一个开发区管委会在无明确法律授权的情况下作出关停决定；一家基层法院以“化解争议”之名，适用法律兜底条款中止诉讼。

这起案件背后，暴露出地方政府在产业政策执行中的随意性、派出机构职权行使的模糊性，以及司法程序被非正式因素干预的现实困境。

一、从“唯一热源”到关停名单：政策执行中的名单反转

凯元热电的困境，始于一份出现反转的名单。

2019年6月，山东省人民政府办公厅下发《关于严格控制煤炭消费总量推进清洁高效利用的指导意见》，要求“除所在地区唯一、不可替代民生热源机组外，力争用3年左右的时间，关停单机容量30万千瓦以下燃煤机组及配套锅炉”。

这份文件为凯元热电留下了生存空间。

2019年7月29日，山东省能源局印发《山东省30万千瓦以下作为所在地区唯一、不可替代民生热源的燃煤机组名单》，凯元热电确定在该名录内，即不在3年关停范围之列。

据德州经济技术开发区管委会官网发布的多条新闻通稿显示，凯元热电彼时确系经开区唯一且不可替代民生热源的供热单位。

然而，2019年10月15日，山东省发展和改革委员会、山东省能源局等五部门联合发布《关于下达单机容量30万千瓦以下非所在地区唯一、不可替代民生热源燃煤机组及配套锅炉关停计划的通知》（鲁能源电力字[2019]240号），原本不在关停名单里的凯元热电，却被列为第一批关停名单，关停时间为2021年12月。

不到3个月时间，一家企业命运发生180度大反转。

据凯元热电透露，经与山东省能源局核实，无论是保留名单还是关停名单，均由各地市发改部门上报后由山东省能源局进行备案、公布，无需该局核实、批准。这意味着，凯元热电命运的转折，关键环节在于德州市发改部门的上报名单。

而据凯元热电从德州市发展改革委员会了解到的情况，在《推进煤电行业转型升级责任书》中，凯元热电机组的状态被标注为“主动停运”，关停时间为2024年，而非实际执行的2021年12月。

二、管委会的职权边界：关停通知的合法性质疑

2021年5月11日，德州经济技术开发区管理委员会向凯元热电下达《关于切实做好德州凯元热电关停工作的通知》，要求其于2021年12月底前关停。2021年12月，在供热管网、换热站、办公厂房等各项安置措施均未落实的情况下，经开区管委会组织多个部门对凯元热电实施了强制关停。

在起诉状中，凯元热电主张，被告作为开发区管理委员会，其职权必须来源于法律、法规的明确授权或所在地人民政府的合法委托，而关停通知属于能源领域的具体行政行为，被告既无法定权限又无合法授权。

凯元热电认为，对燃煤机组实施关停，属于能源管理、环境保护领域的重大行政执法行为，职权主体通常是县级以上地方人民政府及其明确的职能部门，开发区管委会的职权范围通常限于经济开发、招商引资等事务，并不自然继承所有领域的权限。

被告德州经济技术开发区管理委员会在答辩状中则主张，其作为国家级开发区管理委员会，依据《山东省经济开发区条例》第八条，具有负责区域内环境保护、产业布局及基础设施和公共服务管理等职责，作出案涉通知依法具有相关职能。

被告同时强调，该通知只是传达省、市文件精神，未创设新的权利义务，对原告权益不产生实际影响，不属于人民法院受案范围。

专家论证意见对此指出，本案中管委会职权依据不足、程序存在瑕疵、关停与补偿不同步等问题较为明显，行政主体实施行政行为明显超越法定权限的，属于无效行政行为。

三、管网移交与补偿争议：4.5亿评估价仅补偿1.73亿

关停行为的另一争议焦点，在于供热管网等核心资产、职工安置的处置。

凯元热电称，关停后，经开区管委会利用公权力，强制凯元热电将投资筹建的高温水管网、主管网、换热站等设备无偿移交给了德州经济技术开发区恒益热力有限公司使用，并由其免费使用至今未支付任何费用。

根据山东省相关文件要求，仅是将燃煤机组进行关停，并不包含将供热设施移交或任由他人使用的内容，经开区管委会的行为属于“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。

经开区管委会在答辩状中则提供了另一版本的解释：这些供热管网设施因凯元热电与华夏金融租赁有限公司的融资租赁纠纷，已被北京金融法院查封，且所有权归属华夏金融租赁有限公司。被告是经与产权人协商并获法院许可后，“租赁”使用以保证民生供暖，并非无偿侵占原告资产。

在补偿方面，关停前后当地曾组织双方成立工作专班进行多轮协商。

后来，双方共同委托的第三方评估机构出具报告，凯元热电资产估值约4.50亿元。

未料，2023年7月，天衢新区管委会单方作出的《补偿决定》确定的补偿金额却变为1.73亿元，评估价相差2.8亿。

争议焦点在于管委会将高温水管网、蒸汽管网等多项资产排除在补偿范围之外。

管委会的补偿决定给出的理由包括：高温水管网“始终处于使用状态，能够产生价值，未产生实际损失”；蒸汽管网“已停用多年”，“实际上已无启用可能”；交通工具、办公设备等“企业可通过市场交易自行处理”；土地使用权因“企业转型后使用且未申请评估”而不纳入补偿。

2023年7月15日，凯元热电在回复中明确表示认可补偿决定，但对补偿范围不满。

四、“化解争议”式中止：司法程序的争议性暂停

2025年10月，凯元热电在多年沟通无果后，以确认关停通知及关停行为无效为诉请，将经开区管委会诉至德城区人民法院。

2026年2月6日，法院开庭审理了此案，庭审中双方针对争议焦点进行了举证、质证，并完成了辩论环节。

2026年3月13日，德城区法院作出(2025)鲁1402行初196号行政裁定书，以“为了化解行政争议，妥善处理行政纠纷”为由，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十七条第一款第(七)项“其他应当中止诉讼的情形”，裁定本案中止诉讼。

这份裁定引发凯元热电方的强烈质疑。

相关负责人指出，该裁定未明确具体中止原因，也未说明恢复审理时间。

经代理律师与主审法官沟通得知，法官表示因案涉利益巨大、案情复杂、社会关注度高，需要与经开区管委会沟通、请示上级法院、向政法委汇报，并希望通过协调途径弥补原告损失，但关于何时恢复审理未给出明确答复，仅说明中止时间不会超过18个月。

2026年5月7日，凯元热电公司向德城区法院提交了恢复审理申请书。原告方认为，根据《行诉法解释》第八十七条前六项，中止诉讼的法定情形均是由于出现了某种客观的、不可归责于法院的、导致诉讼程序客观上无法继续进行的事由。而“化解行政争议”是行政诉讼的根本目的，而非阻碍诉讼程序进行的客观障碍。

三位法学专家在论证意见中明确指出：该中止诉讼裁定缺乏事实与法律依据，属于对兜底条款的扩大化、随意性适用，构成法律适用错误，程序违法。

中止裁定实质上架空了行政诉讼的审判期限制度，侵害了当事人的程序权利。专家同时指出，法院以“需要沟通、请示、汇报、协调”为由中止诉讼，实质上是将本应在诉讼程序内完成的司法审查和裁判职能，异化为诉讼程序外的行政协调。

五、上亿资产“消失”，民企在山东能否寻回程序正义？

因关停补偿迟迟不到位，凯元热电债务诉讼不断。企业实控人冯承强从昔日风光的民营企业家变成“老赖”。

冯承强感叹：“真正挡住我和凯元热电的，不是资金和市场，而是公权力联手导演的这出‘关停造假’事件，凯元热电也因此错过了企业发展四年多的黄金期。”

事实上，当年，冯承强是通过德州市政府的招商引资，投巨资重组收购了亏损严重的国有企业——德州凯元热电有限责任公司。

遗憾的是，钱交了，企业却被关停了，补偿拿不到，核心资产又转给另一家企业。

凯元热电的遭遇，折射出民企营商环境的多重困境。

招商引资重组亏损企业，却面临关停；在政策执行中，关停名单反转；补偿金被大幅删减。而以“化解争议”为由的中止裁定，让司法的终局裁判功能被悬置。

北京泽亨律师事务所副主任隋思金律师表示，政策背景不能豁免行政机关的职权法定要求，有政策不等于有法定职权、有工作部署不等于可以突破法律规定、有补偿不等于行政行为本身合法。本案被上诉人无职权、无合法依据、超范围处置资产、违反法定程序，多重违法叠加符合行政行为无效要件，明确即便为政策性关停，也必须严守职权法定、依据合法、程序正当的底线，越权关停依法应当确认无效。

中国政法大学房宝国教授指出，本案中一审判决存在事实认定、法律适用的明显疏漏。在职权边界层面，一审仅以经开区管委会具备行政诉讼被告资格，直接推定其享有能源领域专项关停职权，系混淆两类不同法律问题：燃煤机组关停属于能源、生态环境交叉监管领域，法定责任主体为市级政府及发改、能源、生态环境部门，现有法规及德州市职责边界清单均未将该职权下放至经开区管委会，“开发区吹哨、市直部门报到”仅为工作协调机制，不构成法定职权转移，管委会作出关停通知属无职权依据的重大违法情形。价值平衡层面，政策性关停不能突破法定程序底线，本案未履行告知、听证程序，未落实“先补偿后关停”原则，补偿范围剔除已被国企占用的管网资产，政策反转的损失完全由民营企业承担，违反信赖保护原则与营商环境保护要求。二审若能明确关停实施主体的法定授权要求、省级关停名单动态调整的实质审查标准、关停补偿需覆盖全部直接损失三项规则，将对全国同类燃煤机组关停案件具有标杆示范意义。

在程序正义的天平上，凯元热电的合法权益是否会在“化解争议”的名义下沦为“纸面权利”，仍有待观察。

但凯元热电的“死亡”确已不可挽回，究竟是“自杀”还是“他杀”自有公论。