北约峰会谈成了什么？美智库解读11点新动向｜IPP编译

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导语：7月7日至8日，北约领导人峰会在土耳其安卡拉举行。成员国在峰会上通过了简短的《安卡拉峰会宣言》，并就增加防务投入、扩大军工生产、继续支持乌克兰等议题作出新的承诺。不过，围绕格陵兰岛、伊朗局势以及西班牙防务投入等问题，各方分歧也再次浮出水面。

峰会结束后，美国智库大西洋理事会（Atlantic Council）召集多位美英前政府官员及专家，从北约防务开支、跨大西洋军工合作、北约与印太伙伴合作调整等方面入手，梳理并解读此次峰会值得关注的十一点动向。

内容聚焦

一、欧洲加速落实5%防务目标

二、北约重申第五条承诺

三、盟国达成500亿美元军工合作

四、伊朗与霍尔木兹安全

五、乌克兰军援与联合生产

六、美土释放F-35交易信号

七、格陵兰岛争议

八、西班牙成美国批评焦点

九、北约与印太伙伴合作面临调整

十、美国拟解除叙利亚涉恐认定

十一、阿尔巴尼亚峰会日期待定

一、欧洲盟国在迈向5%目标方面取得进展

托里·陶西格（Torrey Taussig）

大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心“跨大西洋安全倡议”主任兼高级研究员，曾任美国白宫国家安全委员会欧洲事务主任

菲利普·迪金森（Philippe Dickinson）

“跨大西洋安全倡议”副主任，曾任英国外交、联邦与发展部职业外交官

在北约秘书长马克·吕特的推动下，盟国领导人来到安卡拉，准备展示自一年前海牙峰会以来在增加防务开支方面取得的切实进展。峰会上，盟国同意到2035年将国内生产总值（GDP）的5%用于防务及与防务相关的支出。

峰会召开前，吕特毫不掩饰自己如何包装这一成果，他将特朗普首次担任美国总统以来欧洲新增的防务支出称为“特朗普万亿美元”（The Trump Trillion）。仅去年一年，欧洲盟国和加拿大的相关支出就增长了20%。

过去十年，北约欧洲盟国和加拿大的核心防务支出占GDP比重上升；2025年海牙峰会确立新的5%防务投入目标后，支出增速进一步加快。2026年，欧洲盟国和加拿大的核心防务支出预计占GDP的2.53%，防务及相关支出合计占比为3.93%。图源：北约官网

2025年北约欧洲成员国各国防务支出占GDP比例。根据北约7月7日发布的最新数据，2026年预计已有五个成员国达到或超过3.5%核心防务开支目标：立陶宛5.33%、爱沙尼亚5.1%、拉脱维亚4.92%、波兰4.68%、希腊3.65%。但多数防务大国还没有达到3.5%核心防务目标，包括德国2.69%、英国2.56%、法国2.22%。

不过，将预算增长转化为真正可投入前线的军事能力需要时间。吕特也竭力解释，现有体系无法立即消化这些新增资金。他很清楚，这种说法不可能永远奏效。通过重点推动防务工业论坛，吕特试图说明，增加的防务投入正在转化为一笔笔具体的军工订单。安卡拉峰会上宣布的相关交易（请见下文）是一个有力的开端，但吕特也明白，这一势头必须延续下去。

从这个意义上说，我们正在见证一个“更强大的欧洲”在一个“更弱的北约”中逐渐成形：欧洲之所以更加强大，是因为欧洲国家正在切实增强自身防务能力；北约之所以变得更为脆弱，则是因为美国缺乏明确的承诺和领导力。

二、第五条承诺受到特别强调

托里·陶西格（Torrey Taussig）

大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心“跨大西洋安全倡议”主任兼高级研究员，曾任美国白宫国家安全委员会欧洲事务主任

菲利普·迪金森（Philippe Dickinson）

“跨大西洋安全倡议”副主任，曾任英国外交、联邦与发展部职业外交官

《安卡拉宣言》开篇就在重申，盟国“坚定不移地致力于履行《华盛顿条约》第五条规定的集体防御义务，维护跨大西洋纽带”。

但按理说，这本不该成为一项值得特别关注的内容。过去五次北约峰会公报都在第一段使用了同样的“坚定不移”一词。第五条之所以总被置于首位，是因为它是北约最根本、最核心的原则。 然而，今年这一表述被写入宣言，却格外引人注目。围绕它的讨论，某种程度上也成了一场区分“北约乐观派”和“北约悲观派”的罗夏墨迹测验（一种心理测验，常被当作一种比喻：面对具有多重解释空间的事物，不同的人会根据自身立场、预期和心理倾向，得出完全不同的结论）。

《安卡拉峰会宣言》称，北约将继续努力消除盟国之间的国防贸易壁垒，并利用北约伙伴关系最大限度提高国防工业水平。

在一些人看来，这恰恰说明没有什么值得大惊小怪：宣言沿用了历年的措辞。尽管北约内部的摩擦受到广泛关注，但这些分歧不过停留在表面，因此外界不应再怀疑美国对北约的承诺。

但在另一些人看来，美国已经宣布从欧洲撤出部分驻军；过去数月，美欧围绕伊朗、格陵兰岛和防务支出持续发生批评与对抗；而特朗普政府高级官员在面对有关第五条适用情形的假设性问题时，又公开表现出含糊态度。在这种背景下，这一表述能够被写入宣言，并非理所当然。如今，人们反而要为它的保留而庆祝，这恰恰凸显出第五条原则——进而也包括北约本身——已经被削弱到了何种程度。

欧洲领导人以及俄罗斯总统普京将如何理解这一表述，将对未来数年北约的发展方向产生重大影响。

7月8日，在土耳其安卡拉，美国总统特朗普（中）、北约秘书长吕特（左）和土耳其总统埃尔多安出席北约峰会。图源：新华社

三、盟国承诺达成500亿美元的防务工业交易

莉安妮·诺埃拉妮·霍华德（LeAnne Noelani Howard）

大西洋理事会“跨大西洋安全倡议”非常驻高级研究员。曾任白宫国家安全委员会北约事务特别顾问

得益于北约的集体投资，美国的国防工业基础已经得到显著增强，而且这种增强仍在以数十亿美元计的规模继续扩大。在安卡拉，吕特宣布了一系列跨越不同盟国和国防工业体系的新交易与合作伙伴关系，包括在监视侦察、太空、远程火力、指挥与控制、航空平台、潜艇，以及规模庞大的无人机与反无人机市场等领域建立新的多国合作机制，相关项目总价值达到500亿美元。

安卡拉北约峰会期间，欧洲盟国宣布总额逾500亿美元的防务采购与产业合作项目，涵盖远程精确打击导弹、GlobalEye预警监视飞机、MQ-4C“海神”无人侦察机、A400M战略运输机及ATACMS导弹在德国联合生产等。图源：Graphic News

他还公布了北约新的“工业门户”（NATO Front Door for Industry）、“北约引擎”（NATO Engine）——一个由工厂组成的网络——以及关键材料与供应链计划。此外，银行机构还承诺提供2170亿美元的新增融资。北约正在兑现承诺，而且速度很快。

工业对于安全不可或缺，盟友同样如此。随着投资为更快形成和交付军事能力铺平道路，北约必须克服国防工业碎片化，建立并维持一体化、具有纵深的工业体系，同时改变其对现代化、快速演进且可规模化扩展的能力与服务进行合同指导和采购执行的方式。

接下来的重点，是建设安全的作战云平台和功能强大的人工智能模型——峰会宣言已经明确提出了这一点。不过，在这些能力上达成一致可能更加困难，因此，推进速度和持续迭代至关重要。盟国应争取在数月内取得进展，而不是再等上数年。

四、伊朗问题进入议程，但方式出人意料

内特·斯旺森（Nate Swanson）

大西洋理事会斯考克罗夫特中东安全倡议驻会高级研究员、伊朗战略项目主任，曾任美国国家安全委员会伊朗事务主任

特朗普出席北约峰会时，原本就准备把伊朗问题摆上议程。他的意图是就欧洲在伊朗战争期间被认为支持不力一事，向盟国施压并加以训斥。特朗普最终还是传达了这一信息，但随着美伊战事重新爆发，以及特朗普宣布本就十分脆弱的美伊停火已经结束，这一议题反而被新的局势所盖过。

短期内，美伊之间的冲突很可能进一步升级，但促成双方今年4月首次停火的那些因素依然存在。目前并不存在一条能够通向明确军事胜利的可行路径，而冲突重启还可能进一步损害全球经济。

北约公报专门提及伊朗，这既是在向德黑兰释放重新回到谈判桌前的信号，也是在提醒外界，北约成员国在伊朗问题上仍有共同优先事项，其中最重要的，就是确保霍尔木兹海峡自由开放。

五、乌克兰收获重大成果

约翰·赫布斯特（John Herbst ）

大西洋理事会欧亚中心高级主任，曾任美国驻乌克兰大使

乌克兰总统泽连斯基成为此次土耳其北约峰会的明显赢家。普京试图通过7月4日与特朗普进行的长时间通话阻止这一结果，但未能如愿。泽连斯基与特朗普举行了自去年9月纽约会晤以来气氛最为融洽的一次会谈。此次会晤的重要背景，是乌克兰自今年春季以来发动的无人机攻势取得了成功。

7月8日，乌克兰总统泽连斯基在土耳其安卡拉举行的北约峰会上会见了美国总统特朗普。

凭借在无人机领域的明显优势，乌克兰大幅削减了输往克里米亚的燃料、弹药及其他物资。乌方还成功打击了俄罗斯境内纵深达2000公里的燃料设施、弹药设施和通信中心，由此在俄罗斯多地引发严重燃料短缺，并减少了俄军在大部分前线获得的补给。

普京原本希望特朗普向泽连斯基施压，促使其停止无人机攻势。特朗普虽然将这些行动称为“升级”，但同时认为，这种升级可能加快战争结束。为进一步表明立场，他还表示，对普京的压力正在增大——而这正是特朗普实现其目标，即以稳定方式结束战争的唯一途径。

2022年以来，乌克兰成为美国最大的对外援助对象，其援助峰值占美国GDP的比重也达到美国战后重大援助项目的历史高位。图源：CFR

此次会晤最引人注目的消息，进一步加大了普京面临的压力：特朗普表示，他准备授权乌克兰生产“爱国者”防空导弹拦截弹。这将有助于弥补乌克兰在战争中的最大弱点——保护平民免遭俄罗斯弹道导弹袭击的能力有限。

不过，要真正落实这一安排，白宫必须把解决相关实际问题列为优先事项，包括美国生产商的知识产权问题，并帮助加快生产设施和供应链的实际建设。特朗普还表示，愿意推进美乌联合生产无人机。双方去年9月会晤时已原则上同意这一合作，但此后的谈判进展缓慢。特朗普此次表态意味着，完成相关谈判可能获得新的推动力。

截至2026年6月，北约盟国通过“乌克兰优先需求清单”（PURL）出资采购美国制造的武器装备援助乌克兰，其中加拿大、德国和北欧国家贡献最为突出。

归根结底，普京原本希望此次北约峰会能够减轻他过去三个月所承受的压力，结果却恰恰相反。

六、特朗普推动土耳其向获得F-35更近一步，但尚未彻底放行

格雷迪·威尔逊（Grady Wilson）

大西洋理事会土耳其项目副主任

特朗普离开安卡拉时，仍未公开决定是否向土耳其出售F-35战斗机，但他释放出正在认真考虑这一问题的信号。他特别提到自己与土耳其总统雷杰普·塔伊普·埃尔多安的关系，以及土耳其在叙利亚问题上发挥的作用，还有其在加沙、伊朗等事务中充当沟通协调方所提供的帮助。

特朗普支持向土耳其出售F-35固然重要，却并不足以最终促成交易。原因在于，美国法律目前仍对转让这一世界最先进武器系统设置了障碍：除非美国政府确认土耳其已不再拥有俄制S-400防空导弹系统，否则无法放行F-35交易。因此，至少必须先解决这一障碍。

7月7日，在北约峰会期间举行的2026年国防工业论坛上，土耳其航空航天工业公司（TAI）研制的作战飞机进行了编队飞行。

可能的方案包括：将S-400系统转移至第三国、存放在海外基地，或者使其彻底丧失运作能力，不再对F-35技术构成威胁。但对土耳其而言，无论采取哪一种方案，在政治上都并不容易。

即便土耳其迈出这一步，获得F-35也远非板上钉钉。美国的重要盟友以色列和希腊都已对这项交易表达担忧，预计它们将动员美国国会中的反对力量。要让交易最终获批，特朗普很可能需要全力推动，并为此投入相当大的政治资本。

但可以确定的是，美土双方如今都比以往任何时候更有意愿解决这一长期困扰双边关系的争议。安卡拉期间，美国国会两党代表团释放出的积极信号也表明，只要相关根本问题得到解决，美国国内不同政治力量已开始认识到，土耳其获得F-35可能带来的战略收益。

对美国而言，土耳其的战略价值正在凸显。土耳其是北约南翼和黑海方向的关键成员，连接欧洲、中东、地中海与黑海，并掌握土耳其海峡这一重要通道。且目前土耳其是北约的第二大军事力量。

七. 特朗普再次将格陵兰岛推上风口浪尖

丹尼尔·弗里德（Daniel Fried）

大西洋理事会魏泽家族杰出研究员，曾任美国助理国务卿，负责欧洲和欧亚事务

安卡拉北约峰会开幕之际，特朗普再次威胁要吞并隶属于丹麦王国的格陵兰岛。这是他最成问题的外交政策操作之一，或许也是最缺乏正当理由的一项。

格陵兰岛位于北美与欧洲之间，扼守北极航道和跨大西洋战略通道，并处在北约与俄罗斯北极军事部署的交汇地带。

美国在格陵兰岛的安全利益，完全可以通过1951年《格陵兰防务协定》以及今年早些时候启动的美、丹、格三方会谈来实现。欺压一个曾派兵赴阿富汗与美国并肩作战的北约盟国，看不出能为美国带来任何实际利益。丹麦首相梅特·弗雷泽里克森作出的强硬回应既在意料之中，也十分明确：丹麦将保卫自己。

那么，特朗普究竟意欲何为？他重新对格陵兰岛发出威胁的同时，也再次祭出了那些熟悉的攻击言辞，矛头对准北约以及西班牙等个别成员国。

但随后，特朗普又同意了一份内容扎实的《安卡拉峰会宣言》，与泽连斯基进行了良好会晤，并对峰会本身作出了一些积极评价。我怀疑，特朗普是在进行一种战术性摆位：让盟友和整个世界始终处于失衡和不安之中，从而为一次成功且富有成果的峰会营造一个较为平稳的收场。这当然不是“自由世界领袖”应有的行事方式，但与其他可能出现的结果相比，最终结局还算不错。

然而，在返美之后，特朗普又恢复了通过制造筹码、执着于自身要求——哪怕这些要求具有破坏性——来施压的惯常做法。他表示，如果自己在格陵兰岛问题上得不到满意结果，可能会从欧洲撤出美军。这样一句毫无必要的表态，意味着在一场本应向对手展示力量的峰会结束后，他又重新把压力施加到了盟友身上。

八. 西班牙成为重点针对对象

安德鲁·伯纳德（Andrew Bernard）

大西洋理事会欧洲中心非常驻高级研究员

尽管特朗普在北约峰会开幕之际集中火力抨击西班牙，但西班牙首相佩德罗·桑切斯似乎为应对今年峰会上的这场风暴做了更充分的准备。特朗普政府仍对西班牙深感不满，原因在于马德里去年不愿全面支持将国内生产总值5%用于防务及相关支出的承诺，而且拒绝允许美国军机使用西班牙境内的空军基地，为针对伊朗的“史诗怒火行动”提供支援。

桑切斯在峰会前选择了耐心、克制和避开正面冲突的策略。面对有关西班牙是北约“无可救药的对象”和“糟糕伙伴”的指责，以及美国再次发出的经济威胁，他有充分机会检验这套策略。桑切斯始终对美西关系的稳固程度保持积极表态。峰会结束后，他很可能继续强调西班牙对北约集体防御作出的具体贡献，例如西班牙决定加入新组建的北约驻芬兰陆上部队任务。

九. 印太国家处于前景不明的状态

马库斯·加劳斯卡斯（Markus Garlauskas）

大西洋理事会斯考克罗夫特战略与安全中心“印太安全倡议”主任，曾任美国国家情报委员会朝鲜事务国家情报官

近年来，欧洲安全与印太安全相互关联，已经成为一种得到广泛认同的判断。不过，这种关联具体体现在哪里，以及应采取何种最佳方式加以应对，仍在不断演变，也是北约及美国其他同盟体系内部争论的议题。例如，自2022年以来，北约每年都邀请“印太四伙伴国”（IP4）——澳大利亚、日本、韩国和新西兰——参加峰会。

2022年和2023年，四国最高领导人全部出席；2024年降至三人，而2025年和2026年均只有一国最高领导人参加。要求四个地处世界另一端、又并非北约成员的国家每年都由最高领导人出席北约峰会，或许标准定得过高。由部长级官员出席，也不应被视为这一合作构想的失败，因为这一机制仍然得到保留，甚至正在以更具创造性的方式加以利用。

值得注意的是，日、美、韩三国在峰会期间就小型核反应堆研发达成了一项重要协议。韩国总统李在明也出席了峰会，这同样是一个具有实际意义的积极信号——在更广泛的全球安全议题上，他通常被认为不像其前任那样与美国保持高度一致。

7月7日，在土耳其安卡拉举行的北约峰会期间，韩国总统李在明（左）与北约秘书长马克·吕特会晤并握手。

然而，真正的问题在于，欧洲对中国给欧洲安全带来的直接和间接威胁，仍然缺乏清晰认识和统一立场；此前推动北约形成一致立场、明确应对中国的势头也正在减弱。往年峰会公报都包含十分明确的涉华表述，但今年有关中国的内容已缩减为“战略竞争”框架下的隐晦提及。

不愿明确将中国称为国家安全威胁，并非欧洲国家独有的现象，但这对于北约保持自身相关性、形成符合现实的威胁认知而言，尤其成问题。中国在支持俄罗斯对乌克兰战争方面发挥着核心作用，同时还给美国及其他北约国家带来一系列应当紧急处理的安全挑战。

峰会公报如何措辞、各国是否由最高领导人出席，归根结底都属于象征性问题。眼下真正关键的任务已经不再是象征性的。北约需要与太平洋地区伙伴一道进行务实调整，以实际行动更有效地应对中国挑战：

一是削弱中国对欧洲的技术和经济杠杆，以及其对俄罗斯战争机器的支持；

二是使北约做好更充分准备，在美国主导的行动中发挥应有作用，同时威慑俄罗斯、中国和朝鲜，并在必要时将其击败。

十、特朗普着手将叙利亚移出“支持恐怖主义国家”名单

易卜拉欣·阿西勒（Ibrahim Al-Assil）

大西洋理事会叙利亚项目非常驻高级研究员，同时担任哈佛大学肯尼迪政府学院中东倡议高级研究员，并负责领导“叙利亚转型实验室”

安卡拉北约峰会上最具深远影响的进展之一，是特朗普宣布其政府将把叙利亚从美国的“支持恐怖主义国家”名单中移除。叙利亚自1979年起便被列入该名单，这一身份也因此成为该国长期遭受国际孤立的最持久象征之一。这项认定延续了近半个世纪，跨越了几代叙利亚人的人生，而他们始终生活在一个并非由自己选举产生的政权之下。

2026年7月8日，美国总统唐纳德·特朗普在土耳其安卡拉贝斯特佩总统府与叙利亚总统艾哈迈德·沙拉举行双边会晤，会晤与北约领导人峰会同期举行。图为特朗普与沙拉握手。图源： JONATHAN ERNST/REUTERS

取消这一认定，将进一步巩固国际社会转向接触叙利亚的大趋势。与此同时，华盛顿也应确保其叙利亚政策在战略上保持连贯。美国当初将叙利亚列入名单，主要是基于其在地区事务中的行为。因此，对于任何鼓励大马士革在境外——包括在黎巴嫩——发挥更大军事或安全作用的尝试，都应谨慎对待，以免重新制造出当初促使美国作出这一认定的局面。

随着叙利亚重新融入国际外交体系，核心问题将日益从制裁转向治理。伴随许多外部障碍逐渐消退，叙利亚的未来将不再主要取决于国际限制，而将更多取决于政府能否实现有效治理、建立有能力的国家机构，并切实为本国民众提供公共服务。

十一、明年的阿尔巴尼亚峰会暂被搁置

菲利斯·贝里（Phyllis Berry）

大西洋理事会“跨大西洋安全倡议”非常驻高级研究员，曾任美国国家情报委员会欧洲事务国家情报官

令大多数北约成员国似乎松了一口气的是，北约明年很可能不会举行峰会，目前下一次领导人会议也尚未确定日期。据媒体报道，今年春季以来，反对延续近年来每年举行峰会这一节奏的声音不断增加，主要原因是希望避免在特朗普任期后半段与其发生一场可能气氛紧张的会面。

此外，据报道，华盛顿也不愿再次承诺按照2025年《海牙峰会宣言》的安排，将下一次峰会放在阿尔巴尼亚举行，原因是该国防务支出相对较低。根据北约最新数据，阿尔巴尼亚的防务支出仅占GDP的2.15%，明显低于欧洲盟国和加拿大2.53%的平均水平。

吕特在领导人会议结束后确认，下一次峰会确实仍将在阿尔巴尼亚举行，但具体时间还需由成员国决定。本周峰会结束后，多位北约成员国外长指出，美国总统公开发表的批评性言论，与北约整体所呈现出的积极发展方向形成了鲜明反差；与此同时，美国官员在北约内部磋商中采取的做法也更加务实、更具建设性。

不再每年上演峰会层面的戏剧性场面，将使成员国能够把更多精力放在一个更关键的问题上：如何确保不断增加的防务开支真正转化为更强的军事能力，并进一步巩固北约内部的欧洲支柱。

*本文原标题为“Eleven Takeaways from the NATO Summit in Ankara”，于2026年7月9日发布在美国大西洋理事会官网“Dispatches”栏目，内容有所删减，部分小标题为编者自拟。

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