上海跟进，工商业用地使用权续期或加速！

2026年7月31日，上海市规划和自然资源局印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》，成为继广州之后第二个系统性落地工商业用地续期政策的一线城市。

2024年7月，二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，明确提出“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”；2026年3月，“十五五”规划《纲要》进一步强调“完善工商业用地使用权续期法律法规，依法稳妥推进续期工作”，中央明确部署相关工作后，多地加快探索和落地工商业用地使用权续期政策。

2026年4月，广州印发《关于进一步推动工商业用地市场化配置改革的指导意见》，并于5月12日公开发布《广州市工商业用地使用权续期管理试点方案》，成为全国首个系统化、精细化落地工商业用地使用权续期规则的一线城市。本次上海跟进印发《上海市工商业项目土地使用权续期工作指导意见（试行）》（以下简称“《指导意见》”），两大一线城市在工商业用地使用权续期方面的制度框架已经初步建立。

与广州"试点方案"的操作手册式定位不同，上海《指导意见》采取了更具弹性的制度设计路径，以“以续期为常态、不续期为例外、根据企业需求应续尽续”为工作原则，强调区级统筹与绩效导向，为后续细则完善预留了空间。

具体来看，上海《指导意见》创新与亮点集中体现在三个方面：

政策更为积极主动，上海明确“以续期为常态、不续期为例外”“应续尽续”。适用范围覆盖广（将教育、科技、文化、卫生等公益性用地一并纳入），在定价机制上，上海选择了“底线管控+区级决策”的弹性模式，明确续期价格不得低于基准地价70%作为刚性底线，明确各区用好“绩效与地价”挂钩机制，并集体决策续期价格，兼顾了制度刚性与施策精准度。

在资本协同层面，上海为拟发行REITs的项目开设了绿色通道，可简化优质项目核定、在REITs申报后注册前完成续期，打破了REITs发行的土地年限瓶颈。

操作实施更为灵活，上海延续产业用地“弹性年期制度”（一般20年、重大50年），同时允许同一宗地不同权属人设定不同续期年限、工业仓储用地一年内缴清不计利息等安排，在续期年限和付款节奏上为企业留出了更大的弹性空间。

表：上海、广州工商业用地使用权续期政策核心要点对比

资料来源：中指研究院综合整理

本次上海政策与广州政策主要有以下异同：

第一，续期政策的适用范围更加宽泛，《指导意见》将适用范围界定为“本市工业、商业、旅游、娱乐、办公、教育、科技、文化、卫生、体育、综合或者其他用地（除居住用地）的国有建设用地使用权续期，统称工商业项目土地使用权续期”。这一范围涵盖了除居住用地之外的国有建设用地类型，覆盖面宽于广州（仅限工业、物流仓储、商业服务业三类）；

第二，《指导意见》将续期项目分为到期续期项目、提前续期项目两种情形。对比广州的三类分类（到期申请、提前申请、逾期申请），上海将到期续期的申请窗口放宽至“剩余不足3年”，较广州“届满前1年”更为宽松。同时，上海对提前续期设置了“优质项目”门槛，对优质项目的支持更为明显。但本次上海并未对逾期续期项目进行规定，未来仍有待政策进一步明确；

第三，续期年限基本与广州一致，明确单次续期不少于5年。《指导意见》明确“原出让剩余年限与续期出让（租赁）年限之和，不超过该土地用途法定最高出让年限”，与广州政策要求基本一致，同时明确续期年限下限，指出单次不少于5年；另外上海指出“对于拟发行不动产投资信托基金（REITs）等特殊情形，申请年限可根据项目实际情况确定”，为REITs项目提供了更灵活支持。值得关注的是，广州政策中针对不同情形进行详细的续期年限划分，上海具体实施方式仍有待后续细则明确；

第四，续期价格由各区因地制宜确定。与广州分层分类明确定价公式的方式不同，上海采取了“底线管控+区级决策”模式，以续期价格不低于基准地价70%作为刚性约束，具体定价则由各区因地制宜建立“绩效与地价”挂钩工作规则。

第五，协议租赁是重要的续期供地方式。上海设置协议出让与协议租赁两种续期供地方式，企业可自主选择，广州以协议出让为主，租赁作为不达标工业项目或不予续期的办理方式，同时租赁方式的续期年限更短（最长不超过5年）。

第六，明确支持REITs发行。《指导意见》指出“拟发行REITs的项目可简化优质项目核定程序，并可在REITs申报后注册前完成土地续期手续办理”，意味着续期可与REITs审核并行推进，不构成发行前置障碍，也有助于打通REITs发行中的土地年限瓶颈。

整体来看，上海与广州代表了两种不同的政策落地路径，广州“试点方案”偏向操作手册式的精细化安排，在续期年限、续期费用计算等方面提供了详尽的规定；上海则更偏向原则性框架，具体落地仍以区级规定为主，提供了更灵活的操作空间。在费用优惠方面，广州采取“达标七折、不达标全额”的区分方式，上海采取“不低于基准地价70%”的底线加绩效挂钩的灵活机制，更强调一企一策的精准施策。在付款安排方面，上海相对宽松（可达2年、工业用地免息分期），对企业现金流更为友好。

从政策影响来看，上海政策通过“应续尽续”的制度安排，有利于消除工商业用地到期后因权属不确定而产生的资产折价预期，剩余年限越短折价越大的估值困境有望被打破，对核心资产的估值将产生直接利好，有利于存量资产盘活，也有利于提升大宗交易活跃度；同时，针对REITs项目，允许在申报后注册前完成土地续期，解决了REITs发行中底层资产期限的痛点，使原本因年限不足而难以入池的优质资产重新具备了证券化条件，叠加本次给予拟发行REITs项目更灵活的续期年限政策，均将利好拟发行REITs项目。

另外，本次上海工商业用地使用权续期政策也将为城市更新带来利好，金融机构对更新项目的抵押评估和信贷审批随之放宽，有利于降低更新项目的资金成本，对拟发行REITs项目提供支持，也有利于进一步吸引社会资本参与城市更新。

随着上海、广州两大一线城市相继落地系统性工商业用地续期政策，未来工商业用地续期政策有望在各地加速落地，对于有工商业用地续期需求的企业而言：

第一，应尽早摸排用地年限情况，到期续期的情形中，上海规定为剩余年限不足3年的项目，广州明确为剩余年限不足1年的项目，对于使用权剩余时间较短的项目，应尽快启动续期准备工作；对剩余年限不足原出让年限一半的优质项目，可考虑提前申请续期以稳定长期经营预期；

第二，应重视用地绩效提升，上海明确“绩效与地价”挂钩机制，广州则明确达标项目在续期年限、续期金额方面有一定优待，因此，用地绩效不仅影响续期审批效率，更直接影响续期价格的高低，未来或有更多城市参考借鉴这种模式，优质项目有望得到更多支持；

第三，计划发行REITs的项目应尽早筹备，上海明确针对发行REITs的项目在续期年限、审批流程等方面提供“绿色通道”，预计这一创新举措将在更多城市推广，建议拟发行REITs的企业在REITs申报阶段同步推进土地续期工作，确保底层资产的期限完整性。

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