从"拆"到"留"：城市更新政策十年演变的三个关键拐点

从"拆"到"留"：城市更新政策十年演变的三个关键拐点

导语

中国的城市更新政策，从2013年中央城镇化工作会议发端，到2026年《城市更新"十五五"规划》落地，走过了十余年探索之路。这十年间，政策逻辑经历了从"大拆大建"到"留改拆并举"的根本性转变，每一次转向都深刻影响着法律服务的内容和模式。梳理这三个关键拐点，不仅有助于理解当下的政策格局，更能帮助律师预判下一阶段的业务方向。本文以政策文件为脉络，拆解三个拐点的法律意义。

拐点一：2013-2015年，从棚改到城市工作会议的首次定调

2013年12月，中央城镇化工作会议明确提出"推进城镇化"的战略部署，棚户区改造成为这一时期城市更新的主要载体。彼时，法律服务的核心内容是征收补偿——律师的主要工作是代理被征收人参与补偿谈判、提起行政复议或行政诉讼。

2015年12月，中央城市工作会议时隔37年再次召开，提出了"一个尊重、五个统筹"的城市发展理念。这次会议首次将城市发展的视角从"增量扩张"转向"存量提质"，但政策落地的抓手仍然是棚改。

这一阶段的法律特征可以概括为三个关键词：征收主导、补偿驱动、个案代理。律师的业务模式以争议解决为主，服务对象多为被征收人，法律依据主要是《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，2011年施行）。

然而，这一模式面临两个瓶颈：一是征收程序周期长、矛盾集中，项目推进效率低；二是律师服务处于产业链末端，难以介入前期的规划和方案设计。

拐点二：2019-2020年，从棚改到老旧小区改造的模式切换

2019年，住建部会同国家发改委等22个部委在全国范围内开展老旧小区改造专项调研，发现"量大面广、资金来源单一、群众发动难、后续长效管理难"等突出难点。同年，中央经济工作会议首次明确提出"加强城市更新和存量住房改造提升"。

2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），标志着政策重心从棚改正式转向老旧小区改造。与棚改不同，老旧小区改造以"留"为主，强调在不大规模拆除的前提下改善居住条件。这一转向的法律意义在于——律师的工作对象从"征收补偿争议"扩展到"改造方案的合规审查、居民协议的签订、共有部分的权属处理"等非诉领域。

我们注意到，2020年是律师业务模式的分水岭。在此之前，城市更新法律服务以诉讼为主；在此之后，非诉业务占比快速上升，包括改造方案的法律论证、居民意见征集的程序合规、施工合同的风险审查等，都成为律师的新增长点。

拐点三：2025-2026年，专项规划落地与国家立法提速

2025年7月，中央城市工作会议再次召开，全面定调新时代城市发展路径。随后，自然资源部与住建部于2025年12月31日联合发布《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），在土地用途转换、规划调整、供地方式等方面释放了重要政策信号。

2026年5月22日，国务院印发《城市更新"十五五"规划》（国发〔2026〕12号），这是城市更新领域第一部国家级专项规划。《规划》提出10项主要指标、23项重点任务、7方面政策举措及14项重大工程和行动，将城市更新全面纳入国土空间规划体系。2026年6月8日，住建部在国务院政策例行吹风会上明确表示，正在研究制定城市更新法规。

与此同时，地方立法加速推进：《江西省城市更新条例》于2025年11月1日施行，《成都市城市更新条例》于2026年6月1日施行，重庆等城市也在推进相关立法。从政策文件到行政法规再到地方法规，城市更新的法律框架正在快速成型。

这一阶段的核心特征是从分散探索走向系统建制。对律师而言，这意味着三个变化：第一，业务范围从单一项目服务扩展为全流程顾问；第二，专业能力从"懂征收"升级为"懂规划、懂土地、懂投融资"的复合型知识结构；第三，服务对象从被征收人为主转向政府、企业、权利人三方并重。

结语

回顾十年三个拐点，城市更新法律服务的演变轨迹清晰可见：从棚改时代的征收补偿诉讼，到旧改时代的非诉合规服务，再到"十五五"时代的全流程顾问。每一次政策转向，都重新定义了律师的角色和价值。站在2026年的节点上，国家层面的城市更新法规即将出台，地方法规体系加速完善——律师需要做的，不是等待，而是提前布局。

参考文献/法条索引

1. 国务院《城市更新"十五五"规划》，国发〔2026〕12号，2026年5月22日

2. 自然资源部、住房城乡建设部《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，自然资发〔2025〕226号，2025年12月31日

3. 国务院办公厅《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，国办发〔2020〕23号，2020年7月

4. 《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国务院令第590号，2011年1月21日

5. 《江西省城市更新条例》，2025年9月24日通过，2025年11月1日施行

6. 《成都市城市更新条例》，2026年2月25日通过，2026年6月1日施行

7. 住建部"城市更新'十五五'规划"国务院政策例行吹风会，2026年6月8日

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