​衣英男：中国的五年规划，在非洲有特殊价值

编者按：非洲国家已不再满足于做全球矿场的挖掘工。8月16日，中国人民大学重阳金融研究院研究员衣英男在“长安街知事”微信公众号发表评论文章指出，非洲不想再做全球经济的“原料附庸”，而中国十四次五年规划所积累的治理智慧，正是今天的非洲最需要的工具之一。现将全文发布如下：（全文约4000字，预计阅读时间11分钟）

非洲从来不缺资源。全球已探明钴储量的一半以上在非洲，锰矿近半数集中在南非，东非石墨储量占全球近四分之一。联合国贸发会议的数据显示，2024年非洲商品出口中仍有76.8%是初级产品，仅燃料就占了三分之一。与此同时，非洲进口的制成品价值几乎是其制成品出口的四倍。出口矿石、进口汽车，这种循环已经持续了太多年。

但变化正在发生。津巴布韦2026年2月宣布立即暂停所有原矿及锂精矿出口；纳米比亚自2023年起禁止未加工的关键矿产出境；南非矿产委员会2026年6月提出，应将采矿许可与本地加工承诺挂钩；刚果（金）2025年初实施了四个月的钴出口禁令，随后转为配额管理，意在夺回定价权并倒逼国内冶炼产能建设。在摩洛哥，中国企业贝特瑞新材料集团投资约4.89亿美元建设锂电池正极材料工厂，当地矿业公司Managem与雷诺签署了每年供应5000吨低碳钴硫酸盐的七年协议。

这些信号指向同一个方向：非洲国家不再满足于做全球矿场的挖掘工，它们要往价值链的上端走。

资源民族主义的新逻辑

这一轮非洲资源政策的收紧，并不是简单的“关门主义”，而是有明确产业目标的战略调整。

津巴布韦的铂族金属（PGM）数据很能说明问题。2025财年，该国PGM精矿出口量从15.4万吨骤降至7.35万吨，跌幅52%，出口价值从5.49亿美元缩水到3.06亿美元；而经过冶炼加工的铂族金属半成品出口额却从9.14亿美元猛增至15亿美元，增幅71%。

同样一吨矿石，加工成半成品后，铂族金属含量从每吨40至120克提升到1000至2500克，附加值成倍放大。

国际能源署在2025年的报告中指出，如果非洲充分发展清洁能源技术制造，全球能源转型将为这片大陆带来前所未有的产业机遇。电动车、储能电池、风电设备对关键矿产的需求，将在2030年前增长数倍。非洲各国已经意识到，仅仅出口原材料意味着把利润最丰厚的环节拱手让人。

非洲大陆自贸区（AfCFTA）为这种升级提供了制度底盘。这个覆盖54个国家、13亿人口的全球最大自贸区，正在逐步拆除关税壁垒、统一市场规则。联合国非洲经济委员会预测，非洲经济2025年将增长3.9%，2026年增长4.1%。

当内部贸易壁垒逐步拆除，在非洲本地加工矿产、制造零部件，再销往整个大陆，就不再只是一个理想，而是一个正在打开的商业空间。

价值链升级的现实瓶颈

然而，从政策意愿到工业现实，中间隔着几道深沟。

电力是头号瓶颈。南非拥有全球约四成的锰矿储量，却因为电价高企和供电不稳，本土冶炼能力持续萎缩。到2025年底，全国仅剩Transalloys一家锰冶炼厂在艰难维持，此后于2026年7月完全停产。

南非矿产委员会代表全国约90%采矿产值的企业，其首席执行官姆齐拉·姆滕贾内曾表示：采矿和加工是价值链上两个不同的经济部门，不能把加工义务强加给采矿企业，政府需要解决电力和物流的结构性短板。目前，南非约95%的锰矿石以原矿形式出口到亚洲，其中中国占近七成。

制度执行能力是另一个软肋。津巴布韦虽然禁止了原矿出口，但国内冶炼产能高度集中，Zimplats一家企业的扩产就几乎决定了全国铂族金属半成品的增量空间。中小矿企想本地加工，却面临审批拖延、税负过重、外汇管制等多重障碍。

纳米比亚2023年就宣布了出口禁令，但配套的新矿产法案直到2025年底仍在推迟审议。政策有了，落地的“最后一公里”却经常梗阻多年。

更深层的挑战在于协调。矿产资源部门希望出口创汇，工业部门想要本地加工，财政部盯着短期税收，能源部头疼电力缺口，这些目标在单个选举周期内很难调和。

非洲国家的政治周期通常是四到五年，而一座冶炼厂从立项到投产可能需要八年，一条铁路从规划到通车可能要十年。没有超越选举周期的中长期规划，资源升级很容易沦为换一届政府就搁置的“半拉子工程”。而这正是非洲可以借鉴中国经验的地方。

中国五年规划经验的特殊价值

中国自1953年实施第一个五年计划以来，已连续编制并执行了十四个五年规划。这套制度帮助中国建成了全球最完整的工业体系，人均GDP从不足50美元提升到2025年的约1.4万美元。

数字背后更值得关注的，是这套制度的运行逻辑：它不是僵硬的指令，而是一种“目标治理”。设定中长期方向，预留动态调整空间，再通过年度计划和专项规划层层分解，最终形成“一届接着一届干”的政策连续性。

对非洲而言，这种经验的吸引力不在于复制中国模式，而在于解决一个具体的治理难题：如何让资源升级战略不因政府更迭而中断。

事实上，波兰、埃塞俄比亚、贝宁、乌干达、坦桑尼亚等国家已经邀请中国的相关机构帮助他们开展中长期发展规划的编制咨询工作。2025年5月，东盟也通过了《东盟经济共同体战略规划（2026-2030）》，这是迈向“东盟共同体愿景2045”的第一个五年计划。

中国五年规划的核心可归纳为三点。

• 第一是“锚定”。每五年确定一批可量化的硬指标，比如制造业增加值占比、研发投入强度、单位GDP能耗降幅，让各部门、各地方有明确坐标。

• 第二是“衔接”。五年规划与年度计划、专项规划、区域规划形成体系，避免“规划是规划、预算是预算”的两张皮。

• 第三是“迭代”。规划实施中期要评估，外部环境发生重大变化时要调整，但调整的是路径，不是方向。

这种战略定力与动态调整的组合，恰好对应非洲资源升级所需的长周期投入和复杂环境适应。

从经验到行动

非洲已经有一个大陆层面的长期框架——非盟《2063年议程》。这个50年愿景明确提出，到2063年非洲制造业产值要占GDP的50%以上，创造的新增就业中至少一半来自制造业。但《2063年议程》需要更细化的中期锚定机制。

目前，非盟以十年为期制定实施计划，对具体产业政策的指导仍显粗放。如果能在AfCFTA框架下，引入类似中国五年规划的滚动编制机制，将资源加工、能源基础设施、技能培养等目标分解到每个五年周期，整个非洲大陆层面的协调就有了抓手。

中国可以做的，不是输出一套现成的规划文本，而是输出规划能力。中非合作论坛已承诺为非洲培训大量技术人员，提供数万个来华培训名额。这些人力资源合作可以更多地向规划技术倾斜：帮助非洲国家建立从数据采集、产业分析到政策模拟的技术链条。

目前，中国企业在非洲建设运营的工业园区已有相当规模，这些园区本身就是规划落地的微观载体。如果把园区规划与所在国的五年产业规划对接，把企业的投资节奏与政府的基础设施配套节奏对齐，就能减少“厂建好了、路没通”的错配。

在资源领域，这种对接已经开始显现。中国企业在刚果（金）的卡莫阿-卡库拉铜矿配套建设了非洲最大的铜冶炼厂，年产能50万吨；在赞比亚-中国经贸合作区，中非有色金属矿业公司运营的谦比希冶炼厂生产伦敦金属交易所（LME）注册的铜阴极。这些项目不是孤立的商业投资，它们可以成为非洲国家规划本地价值链的节点——以冶炼厂为中心，向上游延伸采矿标准，向下游培育零部件制造，最终嵌入区域供应链。

当然，中国经验不能照搬。非洲54个国家的发展阶段、资源禀赋、政治结构差异极大，任何大陆层面的规划都必须以国家规划为基础。中国的启示在于方法论。如何用制度化手段保障长期目标的连续性，如何把政府、市场、社会三方力量拧成一股绳，如何在开放合作中维护发展自主权。

正如印度尼赫鲁大学教授狄伯杰所言，中国“十四五”规划提出的提升产业链供应链现代化水平、城乡区域协调发展、建设生态文明等都为其他发展中国家提供了借鉴。

非洲不想再做全球经济的“原料附庸”。从津巴布韦的锂矿禁令到摩洛哥的电池工厂，从南非的工业复兴战略到AfCFTA的统一市场，这片大陆正在用各自的方式向上攀爬。

但分散的国别努力，需要一张协调的蓝图；短期的政策冲动，需要长期的制度约束。在这个意义上，一部真正属于非洲自己的“五年规划”，或许比再多几座矿山更有意义。

而中国十四次五年规划所积累的，不仅是经济增长的数字，更是一种把愿景变成制度、把制度变成产能的治理智慧。这种智慧，正是今天的非洲最需要的工具之一。