唐代的宰相如何与皇帝商议决策

关于宰相的职权，大体可以分为议政决策权和中央行政执行权（督察执行）两大层次。祝总斌先生有过很好的讨论。他认为宰相的最重要职权是议政权和监督权。从这种前提出发，他提出自己的观点说：“汉代宰相是三公，而尚书台长官不是宰相，尽管他们在某些方面或某个时期权力极大。魏晋南北朝宰相是尚书台（省）长官，而中书监、令和门下侍中不是宰相，尽管他们也是在某些方面或某个时期权力极大。”祝先生的这段论述试图总结归纳汉唐之间宰相体制的特点。需要注意区别的是实际政治运作中名义宰相与实权宰相的区别，决策功能与执行功能的区别。汉武帝以后，大司马成为大将军的加官，等于取消了太尉（即大司马改名）的独立职权，霍光、王莽、董贤均以大司马（加官而已，非三公也）大将军在内廷辅政，领尚书奏报，丞相者云，拱手而已，所谓议政决策、督察执行，都不是名义丞相所能履职的。杨敞曾在霍光幕府任职，这是他得以任丞相的重要条件。霍光与杨敞商量废黜昌邑王及在废昌邑王表文中杨敞排第一、霍光排第二，都只是表面形式而已。领尚书奏报后来又叫录尚书事，曹爽排挤司马懿于核心决策权力之外，就是用名义上高于“三公”的太傅（上公），来取消其批阅尚书奏报之权。总之，在隋唐三省六部制确立之前，名义上的宰相无实质性权力，有实权的未必有宰相名号，可以说不乏其例。

《新唐书·百官志一》记云：“宰相之职，佐天子，总百官，治万事”，“事无不统”。有的学者在论述秦汉丞相的职权时，总结为如下几点：第一，有选用官吏之权；第二，有劾案百官与执行诛罚之权；第三，有主管郡国上计与考课之权；第四，有总领百官朝议与奏事之权；第五，有封驳与谏诤之权。这些权力在汉唐中央政府都不同程度地存在，但是并不都属于宰相的权力。

百衲本《新唐书》内页

唐代宰相职权，就其最重要的而言，可以归结为两点，即决策权与用人权（高级官僚的选任权）。决策权是指宰相可以用天子的名义议决天下大政，政事堂会议就是重要的决策形式。人事权是指宰相可任免三品以下、五品以上的高中级官员和郎官、御史等重要供奉官的官员。

宰相的权力是皇帝赋予的，要对皇帝负责，宰相的决策只有经过皇帝的认可，以皇帝制敕的名义颁行，才能发生效力。因此，沟通与皇帝的联系，面议政事便成为宰相行使其职权的最重要的条件。这里我们介绍唐代宰相与皇帝议政取旨的三种最常见的形式，即常朝议政、入阁议政和召对延英议政。

唐代朝参制度规定，文武五品以上职事官，以及两省供奉官，监察御史、员外郎、太常博士，每日朝参皇帝，称为常参官。皇帝每天御正殿——宣政殿（或含元殿）朝见群臣，后来改为单日御朝，双日休朝，是为正衙朝参，又称常朝。常朝百官奏事完毕，陈列于朝堂的仪仗队即先行撤走，“每仗（指仪仗）下，议政事”。议政时唯宰臣留下（记注官留下记录），其余官员皆鱼贯而出，可以在廊庑之下享受一顿光禄寺供给的午餐，称为廊餐，又称廊下食。

每月初一、十五日谓之朔、望，要举行较大的朝会。这时不仅常参官，凡九品以上在京文武职事官（含京兆府官员）皆赴朝参，称为朔望朝。开元以前朔望朝也是在宣政殿进行的，后来玄宗认为朔望为太庙荐食之日，正衙御朝有失思敬之心，乃改在便殿进行。便殿即紫宸殿，因其在宣政殿后，须从阁门而入，故又称入阁。“紫宸坐朝，众僚既退，宰臣复进奏事。”但是，实际上，九品以上百官都能在紫宸（即入阁）见皇帝的事例并不多见。《石林燕语》卷2云：“唐正衙日见群臣，……其后不御正衙，紫宸所见惟大臣及内诸司。”可见入阁者只有高级官员和宦官，其余百官只能“俟于正衙”，恭候在宣政殿门外而已。

延英召对宰相的制度起于代宗以后。延英即延英殿，宋白记天子召宰相对延英之制云：“唐制：内中有公事商量，即降宣头付阁门开延英，阁门翻宣申中书，并榜正衙门。如中书有公事敷奏，即宰臣入榜子，奏请开延英，只是宰臣赴对。”可见延英召对与宰臣奏开延英都是宰相与皇帝共议政事的重要形式。德宗贞元八年（792），裴延龄以户部侍郎判度支，处心积虑为皇帝聚敛，“时陆贽秉政，上素所礼重，每于延英极论其诞妄，不可令掌财赋。德宗以为排摈，待延龄益厚”。宰相在延英提出重大人事建议，也是君相之间决策的重要内容。

元和八年（813）六月，积雨连绵，“延英不开者十五日”，宪宗“使谓宰臣等曰：每至三日雨一对来”。天祐二年（905）十二月敕云：“今后每月，只许一、五、九日开延英，计九度，其入阁日，仍于延英日一度指挥。如有大段公事，中书门下具榜子奏请开延英，不拘日数。”次年又改为一个月一次。可见延英召对与奏开延英在唐后期乃至唐亡前夕，仍然是经常的制度，并且有取代入阁的趋势。如果进一步考虑到唐后期“常朝”实际上已不常举的情况，可以说，“开延英”几乎成了唐后期皇帝与宰相面议政事的唯一形式。德宗时，窦参拜中书侍郎、同平章事，领度支、盐铁转运使。“每宰相间日于延英召对，诸相皆出，（窦）参必居后久之，以度支为辞，实专大政。”窦参所以拿度支事务说事，说明其是个人分管的财政事务，需要单独与皇上请示。而延英会议，是宰相们讨论的全面事务。但是，窦参实际上利用了独对的机会，垄断着对朝廷大事细务的请旨决策权。当然，也有皇帝信任某宰相，召延英独对的情况。如贞元三年（787）八月，“上开延英殿独召（李）泌，流涕阑干，抚其背曰：‘非卿切言，朕今日悔无及矣！皆如卿言，太子仁孝，实无他也。自今军国及朕家事，皆当谋于卿矣’”。从德宗的言论可以看出，这次君臣谈的是比较私密的问题。涉及太子，既是家事，也是国事。

唐德宗像

宋敏求《春明退朝录》卷下记云：“唐宰相奉朝请，即退延英，止论政事大体，其进拟差除，但入熟状画可。今所存有《开元宰相奏请状》二卷，郑畋《凤池稿草》内载两为相奏拟状数卷，秘府有《拟状注制》十卷，多用四六，纪其人履历、性行、论请，皆宰相自草，五代亦然。”这里值得注意的是，所谓“止论政事大体”，应该是就一些重大事务的大计方针进行沟通，皇帝听取宰臣的意见。至于所言“熟状”也许是与皇帝面议过的具体落实细节，宋代中书门下五房堂后官有一人主熟事，或许即唐代宰相熟状所论之事吧。唐代的“敕牒”是朝廷用诏敕的名义下达各地与各部门的行政文书。皇帝所签署的“敕旨宜依”，应该就是熟状讨论过的内容。

熟状既然所论是宰相与皇帝商量过的事情，进呈皇帝应该是一个取旨的形式，或者还有就细节作的进一步审查。这应该给了唐后期宦官枢密使发挥作用的空间。

唐代中后期宰相决策参政之权受到严重侵削，与皇帝面议机密已经不再是宰相的专利了。首先是延英召对，宦官枢密使必侍侧，“桡权乱政”。其次是置翰林学士院于禁廷之中，重大政事皇帝辄访求于翰林学士而不问宰相，所谓“上每有军国大事，必与诸学士谋之”。此外，皇帝有时还直接从禁中出旨，不通过宰臣议决即“宣付中书门下施行”。有时新宰相任命书已下而中书门下尚懵然不知。关于唐后期翰林学士与枢密使分割相权的情况，我们后面还要论述。

当然，延英殿召对并不只是专属宰相。德宗贞元十二年（796），曾经召对监察御史、刑部员外郎和大理评事，安排组成司法三司出使按察的事。

这里应该特别提出的是，宰相决策权被削弱的同时，其行政事务权反倒愈益具体。史称：“时方用兵，则为节度使；时崇儒学，则为大学士；时急财用，则为盐铁转运使，又其甚则为延资库使。至于国史、太清宫之类，其名颇多。”这样做的结果是，虽“实欲重其事，而反轻宰相之体”。德宗贞元二年（786），宰相们分工判尚书六部事务，即齐映判兵部、承旨及杂事，李勉判刑部，刘滋判吏部、礼部，崔造判户部、工部。秉持枢机之任的宰相，几乎降格为行政事务官，乃是因为唐代宰相议政取旨的权力已经被“内相”所侵夺。虽然这种宰相分工判六部的时间并不长。但是，却反映了一种趋势，唐代后期宰相督察行政职权不畅通。中书门下直接指挥六部比唐前期宰相决策通过尚书都省指挥诸司要更便捷高效。

诚如本书绪论所言，隋唐设计三省六部制度的时候，就是希望参知政事的三省甚至六部长官们，共享决策权，决策会议结束后，他们的本职工作是掌管各机关的施政事务。现在“内相”翰林学士和禁内枢密使的出现，似乎重回到了汉武帝设立“中朝”的老路上去了。五代后梁的崇政院使，就类似于汉隋之间的大司马大将军或者录尚书事的权任。这真是权力的轮回。

（摘自张国刚著《唐代官制：官吏体系与机构运行》，中华书局2026年版，标题为编者所拟）

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