中美气候适应路径对比

作者：贝兰

（Taylah Bland）

亚洲协会政策研究所（ASPI）中国气候中心高级项目官员、ASPI中国分析中心的气候与环境研究员

中美两国都在应对日益严峻的气候风险。中国正将适应行动纳入长期国家发展规划，而美国则在联邦政策重心不断变化的情况下，更多依靠州和地方层面开展行动。两国的核心挑战都是如何将韧性目标转化为持续的、资金充足的地方行动，两国的不同做法也为双方在气候风险评估和灾害防备方面相互学习与务实合作提供了机会。

8月中旬，台风“海豚”肆虐中国，给华东、华中和华北地区带来灾难性降雨。全国13个气象站打破单日降雨量纪录，洪水和山体滑坡在受灾地区蔓延，超过100万人被疏散。

气候影响，尤其是极端天气的频率和严重程度不断上升，已促使中国提升气候适应和韧性建设的优先级。2026年上半年，气候损失总额达421.4亿元人民币（约合61亿美元），这一数字可能还会上升，因为大多数气候相关影响发生在夏季。美国也经受了不断攀升的损失，今年迄今已录得319亿美元损失，过去十年总损失达1.5万亿美元。

问题越来越不在于各国如何应对单次灾害，而在于它们如何让自身经济和社会为这种气候做好准备，因为在这种气候下，类似的破坏性事件不再是偶发特例。

中美两国都要面对被气候打乱的新未来，但两国分配责任的方式不同。中国正利用中央统筹和行政指令，在政府体系内推动适应行动，而美国更多依赖州、地方和私营部门，联邦政策则随政治周期扩张或收缩。然而，两国国家层面的宏伟目标面临着同样考验，那就是地方政府是否有能力将韧性建设的优先事项转化为切实行动。

中国：将气候韧性列为发展优先事项

中国日益重视气候适应，不仅是为了应对日益恶劣的天气。北京正越来越多地将韧性纳入国家发展规划，同时更加明确地建立气候变化与极端天气之间的关联。

中国在领导人参与的多边气候承诺中提升了气候适应的地位，2035年国家自主贡献（NDC）明确承诺建设“气候适应型社会”。这一表态意义重大，它表明气候适应不再仅是中国国内政策议程，更成为国家对外气候承诺的组成部分。

同样，中国生态环境部等17个政府部门于7月29日发布《国家应对气候变化“十五五”规划（2026–2030年）》，专门用两个章节阐述气候适应行动。该规划提出建立极端天气预警系统、加强城市气候风险评估，以及建设更具韧性的城市、粮食系统和卫生系统。

▲8月9日，台风“白海豚”在中国东部浙江省台州市玉环市东沙社区登陆，一名男子在狂风暴雨中艰难前行。（图源：新华社）

这超出了以往五年规划的范畴。过去的适应行动主要被当成气候政策的一部分，而“十五五”规划是围绕气候风险评估、极端天气防范，以及分行业分地区专项行动来部署气候适应工作，真正使抗灾韧性成为保障国家整体发展的一环。

这一思路也体现在自然资源部8月3日发布的《全国地质灾害防治“十五五”规划实施方案》中。该方案以日益增长的气候风险为背景，将灾害管理从针对单一隐患点转向整个风险区域。方案包括将约5万户家庭从高风险区域搬迁、实施4200多项工程治理项目，以及加强风险调查、监测、预警系统和数据平台建设。

尽管中国国家层面已形成较完整的气候适应规划，但这不意味着各地执行方式相同。在地方层面，中国各省市仍承担着将国家宏观政策转化为地方措施的重要责任。这契合“一城一策”的理念，运用到气候领域时，就是承认各省地形和地质灾害的巨大差异。2024年，中国生态环境部深化了在39个城市开展的气候韧性建设试点项目，同时制定了各具特色的省级适应行动计划，包括海绵城市建设措施和风险评估等内容。

尽管地方层面在开展大量工作，但地方政府无法独自完成，仍需依赖中央政府的持续支持。中国地方政府面临巨大的融资压力，需要在长期气候适应项目与当前发展和经济增长需求之间进行权衡。截至2024年底，生态环境部报告称，试点地区已确定5400多个气候相关项目，计划投资超过3万亿元人民币。但将这些融资机制转化为持久的适应能力，将取决于地方政府能否开发出可行项目并长期坚持执行。

由此可见，中国的制度可以高效确立优先事项，但其成效最终取决于国家指令能否转化为得到配套到位、资金充足的地方韧性建设行动。

美国：分散化的路径

美国走出一条不同的路径。韧性并非依靠单一的国家战略，而是通过地方和州级倡议、联邦项目以及私营部门和非营利组织的共同努力逐步形成。政治周期和当届政府对这一领域重视程度的变化，使政策影响力时强时弱。

在出台重大联邦政策之前，各州和地方政府已经在尝试展开气候适应行动。为回应已开展的工作，并希望在此基础上更进一步，奥巴马总统于2013年签署了第13653号行政令，成立了“州、地方和部落领导人气候准备与韧性工作组”。该命令指示联邦机构对相关项目进行现代化升级，以支持气候韧性投资，向各州和地方提供气候数据和决策工具，并设立一个由州、地方和部落领导人组成的工作组，就社区需求向联邦政府提供建议。

在拜登总统任内，联邦政府试图使这一做法更加全面和协调。2023年《国家气候韧性框架》确立了全政府层面的愿景，旨在让社区、基础设施和生态系统为气候影响做好准备，同时超过20个联邦机构发布了各自的气候适应计划。2022年《通货膨胀削减法案》也为韧性相关工作提供了资金，包括向国家海洋和大气管理局（NOAA）拨款33亿美元，用于建设“气候准备型国家”。联邦紧急事务管理署（FEMA）依据2018年《灾难恢复改革法案》设立、并于2020年启动的“建设韧性的基础设施和社区”项目，同样为旨在降低灾害风险的项目提供资金。

即便有自上而下的措施，很多适应行动仍发生在地方层面。加利福尼亚州就是持续开展州级行动的范例。该州的气候适应战略始于2009年，每三年更新一次，协调跨部门行动，同时通过拨款帮助地方和部落管理机构评估风险并制定韧性项目。然而，加州与中国城市一样面临融资挑战，其2021–22年度的37亿美元气候韧性一揽子计划展示了其投资能力，但对财政预算的依赖使得长期承诺难以维持。专项收入和可预测的联邦支持才能提供更大的稳定性。

反观联邦层面现状，特朗普政府的表现说明了联邦层面韧性政策的政治波动性。特朗普政府将联邦政策从气候韧性建设转向强调州和地方的责任，其2025年3月的一项行政命令认为，防备工作最好由州、地方和个人自理，而2026年6月的《美国优先韧性战略》则呼吁“回归联邦制”。与此同时，气候适应被纳入更广泛的韧性概念，不再强调气候变化本身是独特的风险诱因。

这一转变对州和地方获得资金和信息产生了影响。拟议削减美国国家海洋和大气管理局及其他气候科学项目的资金，可能会削弱支撑气候专项防备工作的数据基础和机构能力。联邦紧急事务管理局“建设韧性基础设施与社区”项目的波折命运，进一步凸显了这种不确定性。2025年本届政府试图取消该项目后，联邦法院下令恢复，2026年3月该项目重新开放，并为州、地方、领地和部落项目提供了10亿美元资金。

对于加州等持续投资于韧性建设的州来说，强大的地方和州级能力可能有助于缓冲这些变化。对于其他州而言，受联邦资金供给不稳定影响，灾害防备水平差距会进一步拉大。

地方的考验

中美之间的对比不仅仅是集权与分权治理的区别。尽管中国政府可以确立国家优先事项并推动行动，但地方政府仍需要财政支持和行政能力来落实这些事项。美国给予各州和社区更大的自主权来制定自身应对措施，但联邦的关注重点和资金可能随政治周期而变化。

▲7月3日，在美国首都华盛顿国家广场，人们在阴凉处避暑休息。（图源：新华社）

两国都必须将韧性优先事项转化为地方层面的持续行动。中国的挑战在于将强大的中央政治意愿转化为资金充足的实践；而在美国，加州等州或许能够缓冲联邦政策变化带来的影响，但那些资源、能力或政治意愿较弱的社区可能会进一步落在后面。

这两种做法也为双方相互学习提供了机会。中国可以借鉴美国的经验，如因地制宜开展地方适应方案、发展保险机制、引导私营部门参与风险治理；而美国则可以学习中国制定长期国家重点发展目标和跨部门统筹协同。即便在总体紧张的局势下，气候风险评估和灾害防备方面的技术合作，仍可以成为不受干扰的务实合作方向。

归根结底，气候韧性不仅取决于高层的政治承诺。无论是集权还是分权，有效的气候适应都需要持续的融资、地方能力，以及超越下一个政治周期的持久政策。

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