杂谈丨保险法大修：从股东穿透到风险退出，七个变化值得关注

文丨杨子

9月4日，国家金融监督管理总局发布通知，就《中华人民共和国保险法（修订草案征求意见稿）》公开征求意见。

这是现行《保险法》施行30年来第一次系统性修订。

《征求意见稿》八章二百一十四条的架构，共有超百处内容修改，通过大幅新增条文、删除原有条文、细化原有条款，补齐了监管短板。

《征求意见稿》凸显出了全面强化穿透式监管、压实主体治理责任、健全风险防控体系、强化消费者权益保护、加大违法惩戒力度等立法主线。

重构了保险业监管与经营的诸多底层规则，回应了诸多行业治理痛点与司法实践难点。

这一修订将在哪些方面，对行业产生重大影响？

1

-Insurance Today-

穿透监管立法落地

将股东、实际控制人、一致行动人纳入监管

本次修订最受关注的变化之一，是从法律层面终结只监管机构、不监管幕后行为人的历史，彻底落地金融穿透式监管。

现行《保险法》已经对股东资质、股权变动等作出规定，但对主要股东、控股股东、实际控制人及一致行动关系的监管仍不够系统，监管责任更多集中在保险机构本身，存在制度短板。

这个短板直接诱发了实践中关联交易失范、法人财产被侵占、非标利益输送、公司治理空心化等一系列行业顽疾，成为行业较为突出的风险隐患。

《征求意见稿》从多方面强化了这方面的管控：

①补全主体，全面完善了股东监管体系。将保险机构普通股东、主要股东、控股股东、实际控制人、一致行动人全部纳入法定监管范畴，实现“谁控制、谁负责、谁受益、谁受监管”的穿透式监管。

②分层资质审核，杜绝隐性违规入主。《征求意见稿》强化了股东准入穿透审查，通过建立差异化、分层化股东资质管控体系，严格压实了主要股东、控股股东、实际控制人的准入门槛。

③设定强制性法定义务，压实真实出资、全面信息披露、关联交易合规三大核心责任。从而对虚假出资、抽逃出资、代持入股、利益腾挪、体外循环、利益输送形成有力遏制。

④对实控人幕后操控乱象，设置了法定禁止性行为清单。严禁股权代持、隐匿控制权；严禁股东、实控人违规干预机构独立经营、架空董事会与内控合规体系；严禁利用控制权支配机构资源、转移经营收益等违规利益输送行为。

⑤锁定一致行动关系，杜绝抱团规避监管。所谓一致行动人，就是通过协议、默契、关联关系、亲属、关联企业等，在股东会表决、重大决策上统一行动、保持一致的多方主体。本次修法专门强化了一致行动人监管规则，禁止通过分散持股、一致行动抱团等方式规避控股股东资质审查、变相实现隐性控制。

⑥建立了实控人终身追责制度。《征求意见稿》突破性地增设了针对股东、实际控制人、责任人的专项罚则与监管强制措施，确立了穿透追责、终身追责机制，进一步强化过去机构违规个人免责的局面。

2

-Insurance Today-

完善保险合同规则

强化保险消费者与市场主体权益保护

保险合同是保险市场交易的核心法律载体，也是平衡机构经营权益与消费者合法权益的制度基石。

《征求意见稿》立足保险行业特性，从多方面强化了对保险消费者与市场主体的权益保护。

①细化缔约规则，夯实消费者知情权。进一步严格规范了保险合同订立环节的机构义务，将保险人的说明义务由原来的“免除责任条款”修改为“免除或者减轻保险人责任等重大利害关系条款”。

②要求一年期以上人身险合同全面设置犹豫期，充分保障消费者的冷静决策权利。

③增设了订约环节的保障性规定。保险人接受投保人提出的投保申请并收取保险费，尚未作出是否承保的意思表示，发生保险事故，符合承保条件的，视为保险合同成立。

④明确了责任保险被保险人对超出自身责任的连带责任赔偿享有索赔权。被保险人对该损害依法承担连带责任的，保险人不得以该连带责任超出被保险人应当承担的责任份额为由，拒绝赔付保险金。保险人可以就超出被保险人责任份额的部分向其他连带责任人追偿。

⑤将人寿保险、年金保险以外的其他保险索赔的诉讼时效期间由二年调整为三年，与《民法典》保持一致。

《征求意见稿》也从多方面加强了对保险人合法权益的保护：

将告知义务的主体由“投保人”调整为“投保人或被保险人”；

明确了投保人尚未清偿全部借款的，保险人可以就该保险单的现金价值、退还的保险费或者保险金优先受偿；

明确了费用补偿型人身保险可以适用代位追偿。

3

-Insurance Today-

重构审慎监管体系

全面升级公司治理、偿付能力、

资金运用、资产负债管理

《征求意见稿》系统化、体系化升级了保险审慎监管框架。

所谓审慎监管，主要关注保险机构的稳健经营、风险状况、偿付能力和治理能力，与行为监管共同构成保险监管体系。

《征求意见稿》从多方面强化了审慎监管的内容体系：

①压实主体责任，升级保险公司治理监管。明确董事会、监事会、高级管理层、内控部门的审慎经营与风险管控法定职责，压实机构内部治理、合规管理、风险防控主体责任。建立治理失序、违规干预、利益输送的专项追责体系，实现机构、高管、实控人全链条追责，大幅提升公司治理合规刚性。

②进一步完善了偿付能力监管制度。抬高行业准入与资本审慎标准，征求意见稿拟将设立保险公司的最低注册资本由2亿元提高至10亿元，并明确注册资本应当为实缴货币资本。这意味着保险公司的资本实力和持续补充资本能力，将成为更重要的准入条件。

针对偿付能力不足、核心资本承压、风险持续恶化的机构，设置监管约谈、业务限制、股权处置、责令整改等梯度强制措施，实现风险早识别、早预警、早处置。

强化了资本真实性监管，严禁虚假增资、循环注资、杠杆入股等虚增资本行为，确保保险机构资本真实、足额，夯实行业资本底座。

③拓宽了资金运用的合规边界、收紧了审慎底线。明确了保险公司、保险资管公司可以投资股权、资管产品、资产证券化产品、黄金等大宗商品、参与期货与衍生交易，但明确设置了资金运用的禁止性行为，并明确重大股权投资、境外投资须经监管机关批准，这是对保险机构过往随意举牌上市公司、野蛮收购行为的立法回应。

④首次将资产负债管理全面上升为法律强制性义务。明确保险公司必须建立健全资产负债管理体系，确保资产与负债在期限结构、成本收益、流动性等方面合理匹配，防范资产负债错配风险。

强制要求机构实现资产与负债在期限结构、成本收益、流动性水平上的科学匹配，严控短存长投、高收益激进配置、流动性透支等经营风险。

4

-Insurance Today-

健全风险处置与退出机制

终结“只进不出、乱象难清”格局

现行保险立法存在着对风险处置、市场退出规则规定笼统、措施单一、可操作性弱的短板。

《征求意见稿》构建了一套全链条、分层化、法治化的风险处置与市场退出制度体系。

①前置早期风险纠正机制，注重源头化解。通过常态化风险监测、预警、约谈、整改机制，对公司治理失序、偿付能力承压、资产负债错配、资金运用违规、内控失效等各类苗头性、倾向性问题，设置梯度化监管强制措施，提前干预，避免小风险演变为大风险。

②细化接管重组制度，丰富了风险处置工具箱。《征求意见稿》用多个新增条文，明确了接管组的职责及接管期间可采取的措施，包括可依法实施股权调整、业务剥离、资产整合、债权股权减记、高管更换等处置手段；明确规定被接管保险公司的股东会、董事会、监事会停止履行职责。

③完善了保险保障基金救助机制。优化了保险保障基金制度，明确了其“非政府性行业救助”的定位，表明了并不存在“政府兜底”的臆想。扩展了适用的场景，细化了分层救助规则，限制了兜底边界，完善了保险保障基金垫付后的法定追偿制度。

④完善了破产清算机制，完成了市场退出的闭环。通过法治化、常态化的市场出清机制，坚决清退治理混乱、合规失效、风险高危的问题主体，这对行业长期存在的野蛮生长乱象是一种无形的警示。

值得注意的是，在《征求意见稿》的破产清算机制中，并没有出现一度炒得沸沸扬扬的“打破刚兑”规定，保单约定不保险的担忧可以消除了！

5

-Insurance Today-

禁止隐性利益输送：

修正了过去司法、监管的模糊地带

以往多年，行业存在的一个突出问题就是隐形利益输送，本次《征求意见稿》通过制度创新，从多方面对这种利益输送通道进行了封堵。

① 将监管对象扩容，根治了监管盲区。利益输送的根本症结，在于幕后控制无人管。

《征求意见稿》通过将股东、控股股东、实际控制人、一致行动人纳入法定监管范畴，要求所有控制权变动、关联关系、一致行动关系必须如实披露，严禁通过股权代持、多层嵌套、隐性控制、幕后干预经营等方式规避监管、转移机构利润，从而锁定了隐性利益输送的责任源头。

②严格禁止不当干预行为。严禁控股股东、实际控制人、主要股东及一致行动人违规干预保险公司独立经营决策、利用控制权侵占保险机构法人财产、通过各类隐蔽方式谋取不当利益。

③细化了关联交易公允与透明规则。《征求意见稿》要求保险机构建立健全关联交易管理制度，准确识别关联关系，严格履行关联交易审查、报告义务。

在更早的预审稿版本中，还专门规定了“交易公允与禁止无对价牟利”专条，规定保险机构与股东、实际控制人、关联方及合作主体开展各类交易、业务合作、收益分成的，应当遵循实质服务、真实履职、风险共担、对价公允原则。

任何主体不得依据既往合作、历史身份、离职前职务等，主张无真实服务、无在岗履职、无风险承担的永续收益、永久分润、固定分红。

正式公布的条文虽然删除了此条，但这些精神，应该是新规落地后监管态度的应有之义。

6

-Insurance Today-

尊重市场经济规律

对合同外利益的规制进行了合理纠偏

《征求意见稿》有一处并不显眼的修改，那就是在保险公司与保险代理人、保险经纪人的禁止性行为中，将现行保险法的“保险合同约定以外的利益”修改成了“保险合同约定以外的不正当利益”。

这个细微的改动，实质上将对未来的保险销售行为带来巨大影响。

在销售保单的过程中，给予客户金钱、礼品等合同约定以外的利益，历来是产生罚单的高危区域。

以2025年为例，保险业全年罚单4694张，因给予合同外利益产生的罚单有157张，占比为9.75%。

实际上，从这些罚单看，有的罚当其过，罚得其所。如有赠送价值百万的茅台的，有送出境游的，有送黄金制品的，这些“大手笔”严重损害公平竞争，败坏行业经营环境，理当受罚。

但有些罚单，也透着无奈，透着辛酸。有送两桶油被罚的，有送价值72元的床单被罚的，有送各种小额礼品被罚的。

从保险法的规定看，不以金额大小论，只要是给予合同外的利益即违法。

但一般的商业交易中，都存在着赠送小额礼品的交易习惯。

此前，原国家工商行政管理局《关于禁止商业贿赂行为的暂行规定》第八条曾规定，按照商业惯例赠送小额广告礼品的，不属于该条所称的商业贿赂。

可见，现行《保险法》在规制合同外利益时，存在着过于严苛的问题。

这正是《征求意见稿》将合同约定以外的利益修改为合同约定以外的不正当利益的原因。

值得注意的是，这一变化并不意味着保险销售可以普遍赠送礼品，而是将判断重点从是否存在合同外利益，进一步转向该利益是否具有不正当性。具体边界仍需结合监管规则和执法实践予以明确。

7

-Insurance Today-

大幅提高违法违规成本

全面从严追责、扩大责任覆盖、顶格处罚

现行《保险法》中的不少罚则和罚款档次沿用多年，与当前保险市场规模和风险形势已经不完全适配。

这套处罚标准从确立到现在，三十多年过去了。

用三十多年前的处罚标准来应对现在的市场乱象，无疑存在着违法成本过低的问题。违法成本过低，法律和制度就难于产生威慑力。

《征求意见稿》从追责范围、处罚力度、惩戒机制三个维度系统性重构行业追责体系。

①扩大了责任覆盖。打破主体盲区，实现穿透式全域追责；将股东、控股股东、实际控制人、一致行动人全面纳入法定追责范畴；压实董监高决策追责责任，明确董事会、监事会、高级管理人员对机构合规经营、风险管控的责任；延伸中介及合作主体责任链条，将保险中介机构、合作第三方及其从业人员的违规行为纳入统一追责体系。

②细化追责场景，实现应罚尽罚。《征求意见稿》细化了各类违规专项追责场景；强化了机构与个人“双罚制”的刚性落地；建立了过错分级追责机制；打通了行刑衔接追责通道。

③大幅抬升处罚上下限，彻底扭转低成本违规格局。全面上调各类违规罚款的下限和上限，处罚金额的档次包括5-50万元、10-100万元、20-100万元、20-200万元、50-500万元。

这明确了顶格处罚适用情形，通过多重惩戒措施，提升了违法成本，除罚款、没收违法所得外，新增或强化了业务限制、分支机构关停、股权限制、高管禁业、行业公示、信用惩戒等组合措施。杜绝违规获利留存，明确所有违规收益、账外分成、合同外不当利益必须全额追缴，彻底打破“违规被罚仍有利可图”的旧格局。

总体看，征求意见稿试图通过股东穿透监管、审慎经营、风险处置、消费者保护和责任追究等制度安排，推动保险监管从机构层面进一步延伸至资本、治理、经营和退出全过程。

但由于目前仍处于征求意见阶段，相关制度的具体边界、适用条件及配套规则，仍有待后续立法和监管实践进一步明确。