国常会定调之后：地方政府怎样把产业生态建起来

8月31日召开的国务院常务会议，研究了促进招商引资高质量发展有关工作。会议指出：规范招商引资是建设全国统一大市场的重要内容，要持续用力、久久为功，明确政府招商引资鼓励和禁止的具体行为；要进一步规范地方政府经济促进行为，强化正向引导和刚性约束，把招商引资工作重点更多放在优化营商环境、培育产业生态、提供高水平政务服务上来。

这段话里，“培育产业生态”六个字值得地方政府反复琢磨。过去几年，从《公平竞争审查条例》施行，到招商引资鼓励和禁止事项清单的制定，政策信号其实是一贯的：靠税收返还、土地让利、补贴堆出来的“政策洼地”，路越走越窄了。企业落地的逻辑也在变——优惠是一次性的，配套、人才、服务却是天天要用的东西。

问题来了：不拼优惠拼生态，生态到底是什么？又该怎么建？结合中商产业研究院给各地做产业规划和招商服务咨询的长期观察，分享几点建议看法。

先把“生态”这个词落到地上

产业生态不玄。拆开看，就是六件事：产业链配套、要素成本、营商环境、创新能力、金融支持、生活配套。前两项决定企业愿不愿来，中间两项决定企业能不能长大，后两项决定资本和人留不留得住。

进一步说，产业链配套衡量的是上下游企业在一定半径内能否形成稳定、高效的协作关系，包括原材料和零部件的本地采购率、物流响应速度、专业化服务可获得性等；要素成本不只是土地和劳动力价格，而是土地、能源、融资、物流、环保容量等构成的综合成本；营商环境包括审批效率、政策稳定性和可预期性、法治保障水平；创新能力体现为研发机构、中试平台、技术转化通道是否畅通；金融支持既包括股权融资，也包括债权融资、供应链金融等适配不同生命周期的工具；生活配套则决定企业家、研发人员和技术工人是否愿意长期扎根。

判断一个地方生态好不好，有个简单的测试：一家配套企业落进来，不用政府出面，它自己能不能找到订单、找到工人、找到物流、找到检测认证的地方。能，生态就算立住了；样样都要找政府协调，说明生态还停在纸面上。

所以建生态，第一件事是转变政府的角色——从“谈优惠的”变成“养土壤的”。优惠各地都能抄，土壤抄不了。

路径一：先想清楚主攻什么，放弃什么

生态不是撒胡椒面。县域也好、地市也好，资源都是有限的，什么都想招，结果往往是什么都养不大。

务实的做法是先把家底摸清：本地哪个产业有规模、有链条、有龙头企业，链条上缺哪几环，缺的环节里哪些补得进来、哪些补不进来。画一张产业链图谱，把缺环标出来，招商名单就从图谱里长出来，而不是从领导出差的目的地里长出来。实践中，可参照“四图四清单”工作法，即绘制产业链图、技术路线图、应用领域图、区域分布图，梳理龙头企业清单、重点项目清单、问题清单和政策清单，使产业家底和短板一目了然。

图源：中商产业研究院

这里有一条纪律很重要：图谱之外的项目，原则上不进重点清单。风口年年有，跟本地产业没有耦合关系的项目，招来也留不住。要敢于在产业链上做取舍，把有限的土地、能耗、环境容量和财政资源集中到最可能形成闭环的少数环节上。

路径二：公共平台由政府牵头建

企业自己建不起，也不愿建的东西，正是政府该出手的：研发平台、检测认证、物流通道、交易市场、中试基地。

图为中商产业研究院调研图

这些平台的作用是降低整条产业链的运行成本。一家企业要送检外地，等半个月出报告，和就地检测、当天出证，竞争力完全不同。平台具有准公共产品属性，投资周期长、外溢效应强，企业单独建设动力不足，由政府主导或引导建设是合理分工；但建成后应引入市场化运营机制，避免“重建设、轻运营、不共享”。

江西贵溪的例子就很典型：当地围绕铜产业建起了研究院、质检中心、国际陆港和再生金属现货交易市场，企业原料进来便宜、产品出去顺畅、检测认证不出园区，招商谈判时这些平台比政策条款更有说服力。公共平台的价值，在于把单个企业难以承受的固定成本，转化为可由整条产业链分摊的公共成本，从而降低企业落地和运营门槛。

路径三：让资本既投项目，也引项目

产业基金这些年各地都在设，但不少地方的基金是“为设而设”，投不出去，也引不来项目。

基金的正确用法是做引线：地方基金出一部分，联合省市级基金和市场化机构共投，用股权绑定优质项目。合肥的实践已经证明这条路走得通——投的不是补贴，是股权；挣的不是租金，是产业成长的钱。其核心是以股权投资替代财政直补，通过阶段性持股分享企业成长收益，待企业成熟后有序退出、滚动投入，形成“投资—培育—退出—再投资”的循环。

对财力有限的地区，建议把规模做小、把机制做活：首期不用大，关键是建立市场化的投资决策和退出机制，敢投、能退、可循环。同时别忘了供应链金融这类更轻的工具，对量大面广的配套中小企业往往比股权基金更解渴。依托龙头企业信用和真实交易数据，开展应收账款融资、存货融资、订单融资，可以有效缓解配套企业流动资金压力。

路径四：服务做到企业开口之前

国常会专门提到，要完善与企业沟通交流机制，主动帮助企业解决现实困难。这句话的要点在于“主动”二字。

企业投资后遇到的问题是具体的：用工缺口、用能价格、物流时效、员工子女入学。这些问题解决得快不快，就是营商环境最实的样子。一网通办、全程代办、重大项目专班，这些机制各地都有，差别在兑现。说出去的话要经得起企业互相打听——招商圈子里，口碑传得比文件快。要把服务贯穿企业全生命周期，从注册供地、建设投产到增资扩产，每个环节都有清晰的责任主体和办理时限，做到“无事不扰、有求必应”。

还有一个容易被忽略的点：服务存量企业就是最好的招商。本地企业增资扩产、技改升级，是最便宜、最可信的招商广告。客商来看一个地方，先看的是已经在的企业过得好不好。存量企业盈利稳定、扩产积极，本身就说明区域生态具备吸引力；反之，若存量企业持续外迁，再响亮的招商承诺也难以取信于人。

路径五：用本地场景给企业第一笔订单

新兴产业招商，企业最缺的不是场地，是订单和验证场景。地方政府手里其实握着不少场景资源：城市更新、公共交通、文化旅游、政务数字化、本地企业技改需求。

把场景清单开出来，向目标企业开放，让企业的产品在本地先用起来、跑起来，这比给补贴更能打动人。可以结合“城市机会清单”等方式，将政府可控的应用场景、采购需求和试点机会系统梳理、公开发布，引导创新产品在真实场景中完成验证和迭代。对于符合条件的首台套、首批次、首版次产品，可叠加保险补偿和采购倾斜政策，降低用户使用风险。

场景开放还有一个外溢效果：先来的企业赚到了钱，后面的企业自己会来。当本地场景成为企业可展示、可复制的标杆案例，区域就具备了从“给政策”到“给市场”的比较优势。

最后两件事：队伍和考核

路径再好，也要有人干、有机制兜底。

队伍上，建议按产业链而不是按行政区划组建专业招商小分队，让干部盯一条链、懂一个行业，常年在外跑。招商是专业活，懂行和不懂行，谈出来的条件天差地别。可探索“链长+链主+专业团队”协同机制，由链长统筹资源，链主提供市场判断，专业团队负责谈判和落地服务。

考核上，把指标从“拜访数、签约数”换成“落地数、开工数、达产数”。签约只是意向，达产才是贡献。考核指挥棒换过来，干部的动作才会跟着换过来。同时可将亩均税收、本地配套率、研发投入强度、带动就业等质量指标纳入评价体系，引导招商从“求量”转向“求质”。

结语

国常会讲“持续用力、久久为功”，这八个字用在产业生态上最合适。优惠政策的效果立竿见影，生态建设的效果要三五年才看得见。但方向已经清楚了：招商引资的竞争，已经从政策的竞争变成生态的竞争。

先想明白的地方，会先尝到甜头。