国际视窗 | 世行博客：大宗商品财富管理需要财政平衡术

转载于：世界银行 ｜ 作者：世界银行副首席经济学家兼预测局局长 阿伊汗 · 高斯、世界银行高级经济学家Garima Vasishtha

（图片: Adobe Stock ）

大宗商品繁荣庆祝起来容易，但管理起来却很难。对于资源丰富的经济体来说，如果管理得好，大宗商品带来的意外之财可以用来投资、强化公共财政和提振经济增长（见图1A）。而管理不好的话，则可能引发消费狂潮，造成债务增加、通胀率上升，最终陷入衰退。大宗商品繁荣能否带来持久收益，还是为下一轮衰退埋下伏笔，关键取决于财政政策管理的好坏。

过去的四分之一个世纪清楚地说明了这一点。在新兴市场和发展中经济体（EMDE），2000年代的大宗商品超级周期帮助许多出口国实现了更强劲的增长，改善了财政收支，减少了债务。2010年代的情况就没有那么好了：大宗商品价格下跌，债务增加。之后的2020年代带来了新冠疫情、供应中断、俄罗斯入侵乌克兰、通胀率和借贷成本上升、贸易紧张局势以及中东冲突。到2025年，大宗商品出口型新兴市场和发展中经济体的政府债务中位数在2010年水平上几乎翻了一倍（见图1B）。

在大宗商品出口型新兴市场和发展中经济体，大宗商品价格与经济增长同向变动，中位数政府债务在过去15年几乎翻了一倍。

如今，利害关系远远超出了下一轮盛衰周期的范围。2025至2035年间，新兴市场和发展中经济体将有约12亿年轻人达到劳动年龄，为这一代人创造生产性就业岗位是一项具有决定性意义的发展挑战。对许多大宗商品出口型新兴市场和发展中经济体来说，他们占了这一代年轻人中近一半，良好的财政管理远不只是为了稳定预算，也关系到为就业、投资和经济增长创造条件。

这项任务越来越困难，因为大宗商品市场本身也在不断变化。能源转型和新技术正在重塑对原材料的需求。化石燃料消费量下降，可能会侵蚀能源出口国的一项重要收入来源，而电气化、可再生能源和数字基础设施则在推动对金属和关键矿产品的需求。昨天的财政框架不能简单地照搬到明天去用。

我们的最新研究报告《大宗商品出口国的财政政策：平衡术》首次提供了世界银行集团对大宗商品出口型新兴市场和发展中经济体面临的财政挑战的全面评估。研究报告追溯了2000年以来的财政收支状况，审视了财政顺周期性和波动性及其对经济增长的影响，分析了能源转型对金属和石油出口国的影响，并将这些线索汇总成一份实用的政策选项菜单。

这个话题之所以长期受到关注，是因为对大宗商品的依赖仍很普遍：约三分之二的新兴市场和发展中经济体以及约90%的低收入国家都严重依赖大宗商品出口。在这些经济体中，财政政策往往更容易加剧大宗商品冲击，而不是缓解这种冲击：政策比其他新兴市场和发展中经济体更具顺周期性和波动性，并付出实际的经济代价（见图2A和2B）。

大宗商品出口国面临双重财政挑战：其政策比大宗商品进口国更具顺周期性和波动性。

在一般大宗商品出口型新兴市场和发展中经济体，顺周期财政政策使大宗商品价格冲击程度加重了五分之一以上。相比之下，发达经济体中的大宗商品出口国则往往采取相反的做法：他们利用财政政策来缓解冲击。风险也因国家而异：能源出口国对资源收入的依赖程度最高，而农产品出口国则特别容易受到会增加债务和加剧冲击的支出行为影响（见图3A）。这种财政波动削弱了投资和增长，也减少了创造生产性就业机会的空间。

那么，政策制定者应该怎么做呢？首要任务是让政府支出与大宗商品价格波动保持一定距离。越来越多的国家采用了财政规则（见图3B）。财政规则对赤字、债务、支出或收入设定了数字上的限制，目的是提高财政可持续性。但光有纸面上的规则是不够的，还必须具有可信度、可执行性、灵活性，嵌入中期框架内，并得到透明预算和独立监督的支持。我们的研究发现，当这些框架有强大的制度、执行能力和持续的政治承诺作为支撑时，其效果最佳。

大宗商品出口国严重依赖资源收入，而财政规则日益普及。

主权财富基金通过在繁荣期储存意外之财，为在萧条期支持经济活动创造空间，也可以起到稳定公共财政的作用。但它们在与预算整合并且不受政治压力影响时效果最佳。更广泛的经验很简单：制度至少和工具同等重要。

第二个优先事项是把临时性资源收入转化为持久的生产能力。加强非资源收入可以降低预算受大宗商品价格波动影响的脆弱性，而大宗商品带来的意外之财则可以用于精心挑选的基础设施、人力资本、技术开发和制度建设投资。这一点对就业很重要：在新兴市场和发展中经济体，投资增长往往会带来就业增长，而宏观经济稳定有助于维护生产性就业所需要的财政空间。

不同的出口国面临不同的挑战。金属出口国可能会随着能源转型的推进而获得可观的新增收入，但他们应当避免把这些意外之财变成永久性支出。石油和天然气出口国则面临截然相反的挑战：他们应当减少对化石燃料收入的依赖，推进经济多元化。无论是哪种情况，目标都是一样的：把不稳定、可耗尽的资源收入转化为生产能力、更加多元化的经济和更多更好的就业机会。

一些国家的案例提供了乐观的理由。智利的结构性平衡规则常被认为是一个好的例子，通过大宗商品相关框架根据经济周期和长期铜价调整财政目标。2000年代大宗商品繁荣期积累起来的储蓄后来在全球金融危机后以及疫情期间被取出使用。博茨瓦纳也把资源收入储存起来，用于缓冲经济下行压力。

这些经验表明，顺周期性并非宿命，依赖大宗商品也未必会成为诅咒。有了可信的制度、预防性储蓄、更强劲的收入，并坚持对人力资本和产能的投资，大宗商品出口国就能把波动性转化为韧性，把资源财富变为持久发展。这就是大宗商品出口国要运用的平衡术：确有难度，但可实现。

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