国际保险中外对话：普惠保险20年，全球覆盖率11.5%

9月9日，“国际普惠保险——研究前沿、战略逻辑与商业落地策略”研讨会由普惠保险网络（CIIN）举办。会议由CIIN秘书长宣宁军主持，来自国际小额保险网络的Matthew Genazzini、赞比亚FinProbity Solutions的Lemmy Manje、世界银行CGAP的Anaar Kara，以及慕尼黑再保险基金会的Dirk Reinhard——分别从普惠保险的全球市场数据、国家实践、监管框架到国际合作等角度进行分享。

与会嘉宾普遍认为，普惠保险最大的挑战不在于“更便宜、更好卖”，真正的挑战是在一个几乎所有基础设施都不配套的环境里，从零搭建一整套生态系统。

01

全球市场：

3.44亿人有保障，但85%的市场还是空白

Matthew Genazzini先分享了一组数据。国际小额保险网络（Microinsurance Network）从37个国家、近300家保险服务商、985款小额保险产品里收集的数据显示：2024年全球小额保险覆盖人数是3.44亿，保费收入62亿美元。

数字本身在增长——上一年分别是3.31亿人和58亿美元。但真正值得注意的是分母：37个研究市场的潜在目标人群接近30亿，覆盖率只有11.5%。预估的市场价值是406亿美元，目前只捕获了15%。

也就是说，做了20年，普惠保险还在山脚下。

区域分布也极不均衡。亚太地区覆盖2.68亿人，占全球近80%，但目标人口覆盖率也才12.7%。非洲3800万，拉丁美洲3700万——数字看起来不小，但算上各自的人口基数，覆盖率都在10%上下徘徊。

Matthew特别提醒了一件事：判断一个地区普惠保险发展得好不好，不能只看覆盖人数。亚洲覆盖人数遥遥领先，但如果看保费规模、看潜在市场的实现程度，排名可能完全不一样，单一指标容易误导。

产品结构的问题更突出。全球约80%的参保人群是通过人寿和意外保险获得保障的——这类产品风险结构简单、标准化程度高，最容易做规模。农业保险覆盖约4300万人，但其中3800万来自印度一个大型项目，剔除之后规模大幅缩水。健康保险市场需求很强，但覆盖人数才约1500万，规模化明显滞后。

一个反常识的发现是：规模、成熟度和客户价值之间可能存在正相关。

样本产品的综合赔付率中位数约为23%。但当产品覆盖人数超过50万时，赔付率上升到约30%。经营时间更长的成熟产品，赔付率也普遍高于新产品。

这不是因果关系，但至少说明一件事：规模扩大并不必然意味着压低赔付、牺牲客户价值。相反，更成熟的产品可能在规模增长、客户信任、赔付价值和长期经营之间形成正向循环。

还有一个容易被忽略的变量：时间。研究发现，一款普惠保险产品通常需要4到5年才开始形成明显规模。即便把1万名客户当作一个很初级的门槛，很多产品也需要多年培育才能达到。Matthew说，如果把分销网络搭建、客户关系建立、运营能力形成都算进去，一款产品真正跑通大概需要七年。

所以他的结论很明确：普惠保险的规模化不是一个单纯的产品创新问题，而是一个完整的生态系统问题。它需要时间积累客户关系、分销能力和运营能力，而长期发展还取决于有没有有效渠道、有没有清晰的参与主体责任、有没有适宜的制度环境，以及有没有持续学习和调整的数据能力。

分销渠道的变化也印证了这一点。金融机构、小额信贷机构、保险代理人和经纪人仍是主流，但学校、政府服务网络、公共服务机构等越来越多地参与进来，数字技术则进一步提高了这些合作渠道的运营效率。不同渠道在"覆盖人数"和"保费贡献"上的表现也不一致——比如在亚洲，代理人和经纪人覆盖人数最多，但金融机构贡献了相当高比例的保费。

最后Matthew提到了一个关联：在覆盖人数最高的10个国家里，有9个已经建立了某种形式的普惠保险监管制度。制度环境和市场发展之间，存在明显的正相关。

02

赞比亚实践：

15年，从市场诊断到100万农户参保

如果说Matthew给的是全球俯视图，那么Lemmy Manje讲的赞比亚故事，就是一张剖面图。

赞比亚的普惠保险发展了15年，大致分三个阶段。

第一阶段是2009到2013年，市场诊断和战略形成。赞比亚对本国保险市场和监管环境做了一次系统性诊断，搞清楚普惠保险发展的市场约束和监管约束分别是什么，然后据此形成了国家普惠保险发展战略。这个战略围绕三个支柱：刺激需求、增强供给、改善支持环境。

这一步听上去很“政策文件”，但Lemmy反复强调它的重要性。很多国家跳过诊断直接上产品，结果要么产品不对路，要么监管卡脖子，走很多弯路。先做诊断，后面的干预措施才有依据。

第二阶段是2014年前后的规模化突破。最有代表性的是农业保险的PPP模式——政府原本就有向农民提供农业投入品的支持项目，后来决定把农业保险嵌入这个支持计划里。参加政府农业支持项目的农民，自动获得保险保障。这个模式最终覆盖了超过100万农户。

考虑到赞比亚总人口才2100万到2200万，而且相当一部分农户分布在农村地区，这个覆盖规模是很可观的。它的关键不在于保险公司有多强的销售能力，而在于借助了一个已经存在的、与农户有稳定联系的公共服务网络——保险是“搭便车”进去的。

同期，基于手机的微型保险模式也催生了一批多样化产品。移动渠道的触达能力是传统渠道比不了的。

第三阶段从2021年开始，制度赋能。新《保险法》颁布，包容性条款比旧版完善得多；小额保险监管规则和监管沙盒等制度陆续出台，为产品创新和非传统渠道参与创造了更宽松的环境。

Lemmy总结了赞比亚的几条核心经验：

第一， 多利益相关方协调机制非常重要。赞比亚很早就成立了由保险公司、监管机构、小额信贷机构、NGO、农业企业等不同主体组成的协调平台，后来演变成专门的微型保险协会。普惠保险不是保险公司一家的事，它需要成为政府、保险机构、分销渠道和发展主体共同参与的国家议题。

第二， 国际会议和跨国经验交流有实际价值。很多保险机构是通过这类交流才真正理解普惠保险的商业模式，学到其他市场的经验教训的。

第三， 国家战略能确保全面推进。只做需求端或只做供给端都不够，国家战略可以把需求、供给、监管三个维度统筹起来。

第四， 市场诊断要做在前面。在出台具体政策或产品之前，先系统地搞清楚市场现状和约束条件。

Lemmy花了更多时间讲失败的案例，因为他认为失败的教训比成功的经验更有价值。

第一个案例是邮政机构和保险公司合作的简易寿险。产品设计是：客户汇款后自动获得一定保险保障，汇款次数越多，保障程度越高。6个月就覆盖了20多万人，看起来很成功，但不到一年就停了。

失败原因有三个：合作伙伴关系不稳定，双方的预期和投入不匹配；客户根本不知道自己有保险——他们是来汇款的，保险是附赠的，没感知；邮政机构原本以为保险能促进汇款业务增长，实际效果没达到预期，也就没动力继续推了。

第二个案例是和移动通信运营商合作的保险计划。客户买通信服务获得保险权益，一度覆盖接近400万人。同样在一年左右退出市场。主要问题是合作双方职责划分不清，出了问题互相推诿；再加上早期移动微型保险面临较强的市场行为监管挑战，合规成本很高。

Lemmy把普惠保险项目失败的共性原因归纳为六条：

• 一是投资者或股东缺乏耐心，希望一两年内就有高回报。但普惠保险要形成规模效应，可能头两年都不会有稳定收益。

• 二是过度依赖数字化。很多人以为上了数字渠道就能自动解决触达问题，但如果消费者根本不理解产品、不信任产品，数字化只会加速失败。

• 三是缺乏真正的客户中心理念。所谓的普惠保险，很多只是把传统产品缩小保额、降低保费，然后直接卖给低收入客户——产品逻辑还是传统的，根本没有根据客户的风险特征、支付能力和生活场景重新设计。

• 四是合作关系脆弱。合作伙伴之间“谁负责什么”没有明确机制，出了问题就扯皮。

• 五是保险公司高层不重视。普惠保险被当成边缘业务，资源投入不足，自然做不起来。

• 六是公共部门支持缺乏连续性。PPP项目里行政流程和支付流程太慢，直接影响客户体验，也影响商业机构的积极性。

Lemmy特别强调了一点：消费者教育必须和产品供给同步。如果花了很多钱做保险教育，消费者意识提高了，但市场上找不到真正合适的产品，那教育本身就很难转化为需求——甚至可能起反作用，让消费者觉得“保险都是骗人的”。

03

监管全景：

从"有没有制度"到"制度适不适配"

Anaar Kara的分享从一个判断开始：建立专门的普惠保险监管框架很重要，但光有制度，并不足以保证市场能真正发展起来。

为什么普惠保险需要专门的监管？因为传统保险的销售体系——保险公司自有渠道、代理人、经纪人——触达不到低收入客户。低收入客户更多是通过小额信贷机构、移动通信运营商、邮政机构、农业经销商这些非传统渠道接触保险的。如果传统监管不允许这些渠道卖保险，那就算有真实需求，产品也到不了客户手里。

所以普惠保险监管不是“降低监管标准”，而是要围绕产品、渠道、保费收取、理赔这些环节，建立和普惠保险经营特征相匹配的制度。

截至2026年，全球已经有约60个市场建立了专门的普惠保险监管框架，另有9个正在制定。19个市场有保险沙盒，24个有指数保险相关规定，18个有伊斯兰保险（塔卡富）规则，4个有移动保险专门规定。

但Anaar话锋一转：现在真正的问题，已经从“缺少规则”变成了“规则本身存在摩擦”。

第一个摩擦是产品审批效率。农业保险、气候保险有很强的季节性，如果审批时间太长，保险公司可能错过整个农业生产季节。更麻烦的是，哪怕只是调整保费或保障额度这种小改动，也可能需要重新提交完整审批流程。

第二个摩擦是捆绑销售的限制。很多成功的普惠保险产品是嵌入贷款、移动通信或农业投入品里的——客户本来就在用这些服务，保险顺着现有交易流程就进去了。但部分国家的监管不允许这种组合销售，或者不同监管机构之间缺乏协调，各管各的。

第三个摩擦是税负。以菲律宾为例，非寿险微型保险可能同时要缴增值税和印花税，综合税费负担约相当于保费的25%。对于本身保费就很低的产品来说，这个成本约束是致命的。

Anaar的主张是比例监管（Proportionate Regulation）——监管强度要和产品风险、消费者风险相匹配，不能用同一把尺子量所有产品。

但监管层面还有更深的挑战。Anaar举了印度和加纳两个例子。

印度曾经实施配额制度，要求保险机构把一定比例的业务用于服务低收入群体。覆盖人数确实上去了，但也出现了产品质量问题——有些机构只是为了完成指标而开发产品，产品本身并没有为客户创造真正的价值。

加纳的故事更有代表性。加纳搭建了比较完善的监管框架，借助移动运营商推广移动保险，参保人数增长非常快。但后来看赔付数据才发现，一些产品的赔付率相当低。也就是说，覆盖人数很多，但客户并没有获得与覆盖规模相匹配的保障价值。

这两个案例指向同一个问题：监管不能只追求覆盖规模，还必须关注客户价值。数量指标很容易做上去，但如果产品不真正解决问题，规模越大，可能浪费的资源越多，对行业声誉的损害也越大。

Anaar认为，监管者需要在速度、创新、灵活性与市场稳定和消费者保护之间取得平衡。而要实现这种平衡，前提是有数据。

但数据恰恰是当前全球普惠保险监管最大的短板之一。

60个市场有专门的监管框架，却几乎没有一致的证据基础来判断这些框架是否有效。公开可获取、可用于跨国比较的数据很少。即便有数据，也可能来自临时研究，而非常规系统性报告。各市场的方法、定义、报告周期都不一样，导致全球范围内无法比较，也无从相互借鉴。

如果监管者不了解市场实际运行情况，就无法基于事实调整规则。加纳移动保险低赔付率的问题，很多年都没被发现——因为根本没人系统地看这个数据。

为了解决这个问题，CGAP正在推动建立普惠保险测度工作组，吸收行业组织、监管机构、发展机构和数据机构参与，尝试形成一套通用的核心指标体系。目标不是再建一套新的报告框架，而是把普惠保险指标嵌入现有的数据收集工具里，比如金融可获得性调查（FAS）、金融健康指标、Global Findex等，让普惠保险的发展情况真正进入政策制定者的日常观察范围。

04

国际合作：

从知识交流到共同解决保障缺口

Dirk Reinhard的分享把视角拉到了更高的层面——国际合作在普惠保险这件事上到底扮演什么角色。

慕再基金会从2005年成立以来，长期关注气候风险与适应、气候变化减缓以及普惠保险等议题。除了支持全球普惠保险市场研究，还开展培训、教育和区域交流活动。

国际普惠保险大会（ICII）就是其中一个重要平台。自2005年首次举办以来，已经在全球20个国家举办过，包括德国、南非、印度、哥伦比亚、塞内加尔、菲律宾、巴西、坦桑尼亚、印度尼西亚、墨西哥、摩洛哥、斯里兰卡、秘鲁、赞比亚、孟加拉国、牙买加等。

Dirk说，这个大会的核心使命，是搭建一个非营利、多利益相关方参与的平台，通过对话、同行学习、经验交流和实地走访，让保险公司、监管部门、发展机构和其他参与者共同理解低收入客户真正面临的风险和保险需求。

2026年的大会计划于10月19日至23日在卢旺达基加利举行，预计约25场活动，90余位演讲嘉宾，参与者来自50多个国家。议题涵盖普惠保险商业模式、气候与灾害风险、监管环境、小额信贷机构的作用、性别友好型保险、数字化和人工智能、健康保险和住院津贴保险、消费者需求以及保险教育等。

05

四个关键问题，四种视角的碰撞

互动讨论环节，嘉宾们围绕四个问题展开了对话。有意思的是，同一个问题，四位嘉宾的切入角度完全不同——正好对应了他们各自的身份和立场。

第一个问题：纸面政策和基层执行之间的差距，最大障碍是什么？

Dirk的答案偏向行业侧：保险行业本身对低收入市场的兴趣仍然不足。保险机构需要更充分地认识这个市场的长期商业机会，以及保险对于经济韧性和可持续发展的作用。同时，保险公司不能期待一两年内就有明显回报，得有长期战略。

Lemmy的答案则更尖锐。他说，问题并不主要在消费者“不了解保险”。很多国家已经投入了大量资源做保险教育，消费者知道保险可以帮他们管理风险，但当他们真的准备买的时候，却发现市场上没有适合自己的产品。

所以，相比继续单纯强调需求端的保险教育，更重要的是提高供给端的响应能力。现在不少所谓的普惠保险，只是把传统保险产品缩小保额、降低保费之后直接卖给低收入客户——这种做法并没有真正根据客户的风险特征、支付能力和生活场景重新设计产品，自然很难形成稳定需求。

这个观点很有冲击力。我们通常觉得普惠保险推不动是因为老百姓不懂、买不起，但Lemmy说，不对，是因为产品本身就不是为他们设计的。

第二个问题：消费者教育和能力建设怎么才能真正产生价值？

来自国内保司的黄老师提了一个很现实的问题：政策性金融机构和保险机构长期投入大量资源做风险管理和消费者知识教育，但这类投入很难直接衡量产出和效果，怎么证明它的价值和可持续性？

Anaar的回应是，普惠保险能力建设不能简单等同于消费者教育。真正有效的能力建设要覆盖整个保险价值链——消费者、保险公司、渠道机构、政府、监管部门都算。只有整个生态系统对普惠保险形成共同理解，消费者教育才能真正转化为有效保险供给。

Lemmy从供给侧培训的角度做了补充。他说，过去普惠保险培训更多是传统课堂方式，给保险从业人员讲怎么开发和销售普惠保险产品。培训本身效果不错，但培训结束后真正形成市场产品的速度很慢。

现在的做法变了：课堂培训+实地调研+以人为本设计+产品开发实践。用Human-Centered Design、Design Thinking、Design Sprint这些方法，让保险机构真正经历客户共情、需求识别、创意形成、原型设计和产品测试的完整过程，最终形成可以上线的产品。

还有一点很关键：需要专门对保险公司CEO和高级管理层做普惠保险培训。因为就算业务团队再有创新能力，如果高层还是把普惠保险当成边缘业务，不给资源，什么都做不成。

第三个问题：普惠保险的核心是社会价值还是商业价值？

Matthew的回答跳出了二元对立。他说，理解这个问题首先要超越“保险本身”。对于低收入群体来说，风险管理不只有保险一种工具，还有储蓄、信贷、家庭互助机制等等。所以更合适的战略视角是：从整体风险管理和韧性提升的角度来理解保险。保险只是家庭和个人风险管理工具组合中的一部分，最终目标不是卖更多保险，而是帮助客户更有效地管理风险、提高应对冲击的能力。

Lemmy认为社会价值和商业价值不是不可调和的。过去普惠保险更多强调社会价值，一个原因是当时没有成熟的盈利模式。但随着渠道和商业模式创新，越来越多的普惠保险已经证明可以盈利。关键在于规模——比如有些保险公司通过和银行、零售商、服装企业等十几种渠道合作扩大客户基础，逐步建立起盈利能力。

但保险公司必须接受一个现实：商业可持续通常不是第一年或第二年就能实现的，可能需要3到5年甚至更长时间。

嘉宾们并没有形成一个单一结论。对于简易寿险、个人意外险、信用寿险、住院津贴保险这类风险容易定价、赔付结构稳定的产品，可以更多靠市场化机制。而农业保险、气候风险保险以及部分健康风险，由于风险相关性强、损失规模大，完全靠商业保险机构可能难以形成可负担的产品，需要财政补贴、PPP、供应链企业出资或其他风险融资方式共同参与。

Dirk用农业保险举例说，政府补贴不代表商业模式失败。关键是明确政府和保险行业各自承担什么角色，让整体机制对农户、保险公司和宏观经济都有价值。

第四个问题：普惠保险能不能真正实现商业盈利？

这是最务实的一个问题。普惠保险“低保费、高风险、运营成本高”的特点，决定了它的商业可行性天然存疑。

Anaar的回答是：不能把所有普惠保险产品放在一起讨论。信用寿险、住院津贴保险、个人意外险这类较简单的产品，已经在多个国家实现了商业可行。而农业保险等领域，即使需要补贴，也不应简单认为缺乏商业可持续性——如果政府出于粮食安全考虑，或者供应链企业出于稳定供应链考虑承担部分保费，这本质上是一种合理的风险融资机制。

Lemmy进一步拆解了成本结构。他说，对低保费产品而言，商业可持续的关键是控制两个成本：

• 第一个是获客成本。如果保险公司直接跑到偏远农村逐户营销，获客成本往往高得离谱。所以要利用和客户已经有长期联系的银行、小额信贷机构、通信运营商、合作社或其他平台来降低获客成本——这就是为什么嵌入式保险这么重要。

• 第二个是理赔和后台管理成本。如果保险公司还用传统复杂流程处理几十美元或一两百美元的小额赔款，一笔理赔的行政成本可能接近赔款本身。所以必须通过合作伙伴和数字化方式重新设计理赔流程。

但Lemmy紧接着补了一句：数字化不是完全取消人工服务。比较理想的模式是在“Human Touch”和“Low Touch”之间找平衡——尽量用数字化降低交易成本，同时在关键环节保留必要的人工服务和客户沟通。

这句话值得琢磨。很多人讨论普惠保险的数字化时，总想着怎么用技术把人替换掉，但Lemmy的经验是：完全去掉人的环节，客户就没了信任；全靠人，成本又扛不住。真正的解法是在两者之间找到平衡点——哪些环节可以数字化、哪些必须有人，这个边界画对了，成本和信任才能兼得。

THE END

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