可持续方法论｜加快推动以预防为主的国土韧性体系建设

安全是人类社会发展的基本前提。近年来，世界各国共同面临着越来越多的极端天气灾害（高温、暴雨、洪水、泥石流）、地缘政治动荡、经济竞争对抗、人工智能忧患等多重风险危机，共建安全韧性的地球家园，是摆在人类面前的一个重大议题。近期我国多地发生了包含强降雨洪涝、台风、滑坡泥石流、山体崩塌等一系列重大灾害事件，尤其是突如其来的西藏吉隆泥石流，对我们敲响了警钟：每个国家的安全韧性建设主战场不能仅仅放在人口稠密的城市当中，还应该高度关注人口稀少、地形复杂、功能特殊的独特区域在内的整个国土空间韧性，更要加强致灾因素密集关联的自然地理单元（流域、冰川、山谷）内跨国风险预警与应急联动的合作事宜。

笔者以为，在全面开展安全韧性城市建设的同时，更好统筹发展和安全，加快推进以预防为主的实质性国土韧性体系建设，是国家及各省级政府推动推进贯彻落实的一件要事、大事。国土韧性体系建设是一项系统工程，本文重点提出如下可操作性建议：

一是，切实推动国土空间规划及各类建设规划之中安全韧性要求的落实落地。

坚持源头管控，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中，是构筑预防为主的国土韧性体系的基础和前提。目前，已正式印发、批复实施的不同层级国土空间规划文本，普遍写入安全韧性目标，但受限于规划传导机制、详细规划落地进度、多部门标准协同、实施监督约束不足等因素，韧性要求从规划蓝图向建成空间的转化仍存在短板和欠缺，尚未实现全链条的充分贯彻落实落地。下一步，重点需要各地方政府依托详细规划的迭代完善、改革规划许可、健全跨部门协同、完善实施监督考核问责、完善配套政策工具等手段和方式，切实构筑全链条责任体系，把安全韧性要求真正落实在国土空间和各类建筑规划之中，得到落地执行、源头防控，提升国土空间和建筑的本质安全。

二是，切实推动以风险科学评估为依据的高风险暴露人群或居住单元的避险迁移安置工程。

近期发生的包括泥石流、山体崩塌等灾害表明，中西部地区的一些人居空间本身就分布在灾害高发易发地带，住区规划建设的选址存在不尽科学的问题。如重庆彭水汉葭街道“7·17”特别重大山体崩塌、甘肃宕昌“7·7”山体滑坡等较为典型。

为了减少这种灾难的发生，笔者建议，全国各省市尤其是多山、多水的省区市，因地制宜、以人为本，重点针对泥石流、滑坡、山体崩塌、洪水等自然灾害，全面科学地开展极端风险的动态评估工作，精准确定高等级地质灾害或洪水隐患居住单元，对一些沿山、沿水的高风险暴露人群，按照央地合作的方式，启动实施高危居住群体避险易地搬迁工程，在改善居住环境的同时，让处于高危住地的人群彻底摆脱不确定性灾害的威胁，从根本上减少生命财产损失。

三是，切实推动以人工智能为支撑的融合化、全时段、高精度的风险监测预警预报体系。

诸多灾害发生的事实表明，做到全域感知、全时监测、自动预警、提前预报，对有效防范各类地质灾害具有极端重要性。当前我国虽然已经建成多部门、多技术支撑的“天空地人”一体化地质灾害监测预警体系，整体实现了已知隐患点基本覆盖并发挥了卓越功效，但受地质灾害本身突发性、隐蔽性制约，技术对无明显前兆瞬时失稳灾害识别能力有限；相当一部分灾害发生在未登记、未安装监测设备的潜在隐患区，没有监测手段，无法发出预警；同时存在预警误报率偏高、偏远区域设备运维困难等现实瓶颈。

建议国家和省区市层面进一步加大技术统筹融合、加大投入，强化纵横向数据共享，大力度推动“人工智能+”灾害监测预警预报的关键技术研发和应用场景开发，按照人类居住地为核心，拓展上下游、左右岸监测部署范围，提高技术监测颗粒度和精准度，确保为全国各地主要居住区居民提供7*24、精准高效的灾害预警信息服务，让各类高风险居民在灾害来临之前做到最充分应对准备或直接撤离。

四是，切实推动以打破行政区划约束为核心的跨界区域和国际韧性合作体系。

危机风险和自然灾害的跨区域扩散属性，决定了打破政区的权力边界、构筑跨区域合作体系在国土韧性体系建设中的客观必然性和极端重要性。近期发生的我国西藏吉隆泥石流灾害尤其说明了开展韧性跨国合作的紧迫性。

因此，一方面，在国内层面，各省市政府在着力做好省区韧性、市域韧性建设的同时，要顺应自然区、经济区、功能区的内在联系和规律，主动打破行政区划的限制和约束，积极主动地创制多维度的跨域风险共防制度和机制，共同提升区域整体抵御、吸收、适应、恢复灾害冲击的能力，避免“一地受灾、邻地承压”“局部风险放大为系统风险”的治理模式。另一方面，在国际层面，以邻国为优先，主动协商，率先推动建立双边或多边灾害韧性合作常态化对话机制，制定实施国际韧性合作行动方案，真正构建“灾时应急互助-常态化跨境监测预警-联合流域风险评估-边境空间风险对话-科研能力共建-双边制度保障”全链条体系，推动跨境灾害合作由灾害发生后的临时应急处置，向前置风险识别、联合研判、能力共建延伸。

（作者陶希东系上海社科院智库研究中心研究员）

“可持续方法论”专栏，旨在厘清城市在可持续发展中遇到的棘手问题，并提供解题思路与方案。

来源：陶希东