使用频率和成功案例远低于预期，企业破产法大修如何弥补制度之缺

企业破产法迎来实施近二十年来的首次大修。重整制度作为该法亮点之一，是中国破产法律体系的关键程序，如何对这一制度修改完善，是本次修法工作的一大重点。

去年9月，企业破产法修订草案提请立法机关一审，会后公开的修订草案一审稿（下称“一审稿”）在现行法律基础上实质新增和修改160余条。上月底，企业破产法修订草案二审稿（下称“二审稿”）在提请审议后公开，正向社会征求意见。从一审稿到二审稿，相比现行法律，重整制度的相关规定有多处调整。

重整制度旨在帮助挽救困境企业、防范系统性风险，但法律实施以来，这项制度的使用频率和成功案例远低于预期，困境企业往往拖延至危重状态才进入重整。根据全国人大财经委在关于一审稿的说明中披露的数据，2024年，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约为4.6%。

“我国当下的重整，粗看似乎很好，该有的制度大部分也都有，但业内却普遍感觉操作不易,举步维艰。”破产法学者、天津大学法学院英才教授陈夏红提到，社会层面普遍抱怨重整程序启动不易。在债务人自行经营制度、重整计划在执行中的变更等问题上，企业破产法的制度供给要么比较死板，要么干脆就没有规定。而除了制度供给不足，法院无法灵活行使重整司法权可能也是诱导性因素之一。

此次企业破产法大修，究竟要如何回应重整实践反映出的制度供给问题？

降低重整门槛与难度

“针对重整制度，此次修法的一个整体倾向是要降低重整的门槛与难度。”北京交通大学法学院破产法研究中心主任范志勇告诉第一财经记者。

去年公开的一审稿基本保留了现行重整制度的基本框架，同时填补了许多制度与程序空白，比如完善债务人自行管理制度、健全重整计划执行监督制度等，二审稿则继续进行了多处修改。

比如，一审稿建立了重整的识别与审查制度，并规定人民法院在审查重整申请时可以组织召开听证会，听取重整参加人的意见；申请人在提出重整申请时，还应当提交相关证明材料。法院可以在各方意见的基础上居中裁判，准确认定困境企业重整价值。这回应了现行企业破产法对困境企业重整价值缺乏明确的审查规则或审查标准的指引的实践难题。

在此基础上，二审稿对重整申请规则进行了调整，简化了重整申请资料的要求。此前一审稿规定应当提交债务人具有重整价值和重整可行性的相关材料，二审稿则删除了“重整可行性”，仅提交具有重整价值的材料即可。范志勇指出，一方面，重整可行性的证明材料准备起来可能比较困难、复杂，会影响重整的效率；另一方面，除债务人外，债权人也可以作为重整申请人，而要求债权人提交债务人企业重整可行性资料有不小的难度。

现行企业破产法规定了债务人自行管理制度，即债务人可以在管理人的监督下自行管理财产和营业事务，旨在激励债务人积极自救，但司法实践对相关条款的适用十分审慎，其中一个原因是现行企业破产法关于债务人自行管理的适用条件不够明确，自行管理获批较难。

一审稿完善了有关规则，分别规定了法院批准债务人自行管理的限制条件、经申请法院终止债务人自行管理的具体情形、自行管理债务人的信息披露义务以及自行管理债务人聘用专业人员的权利。在此基础上，二审稿调整为：人民法院经审查，认为没有证据表明债务人自行管理财产和营业事务将损害债权人利益，并在听取管理人和债权人会议的意见后，可以予以批准。

不过范志勇认为，这一规定尚值得商榷。“批准自行管理以‘听取管理人和债权人会议的意见’为程序要件，意味着在召开第一次债权人会议之前，法院无法听取债权人会议的意见，进而在破产重整程序的启动与法院批准债务人自行管理之间存在时间差，债务人自行管理机制的启动过晚。

重整计划草案是重整程序的“灵魂文件”，它决定了债务人的债务如何调整、债权人的债权如何受偿、企业的未来如何经营等，其制定提交、债权人会议表决、法院司法批准全流程受到法律严格规制，是关乎企业重生的关键环节，但现行法律对重整计划的规定较为简单。

一审稿细化了重整计划草案应包括清算与重整程序下清偿比例的说明、重整投资方案、出资人权益调整方案等内容。二审稿进一步调整重整计划草案表决相关规则，删除了一审稿中二次表决不超过30日的规定。“在实践中30天可能并不够用，删除该‘一刀切’式规定，有利于发挥重整制度的灵活性。”范志勇说。

重整计划获批后进入执行环节，但该环节在重整实践中一直较为弱势。对此，一审稿大幅增加了重整计划执行监督、变更等相关规则，明确了管理人监督重整计划执行的一系列具体职责，二审稿继续完善，新增“债务人违反重整计划的，管理人应当及时向人民法院报告”的规定。范志勇指出，按现行法律规定，重整是债务人执行、管理人监督，但在实践中，因重整机会执行监督规则的不完善，管理人的监督缺乏有效“抓手”，监督常流于形式，二审稿试图从制度上进一步夯实管理人对债务人执行重整计划的监督职责。

在重整计划执行变更方面，现行企业破产法又规定得过于严格，执行中的重整计划变动很困难。陈夏红告诉第一财经记者，按现行企业破产法的规定，债务人不执行或者不能执行重整计划，都会导致重整程序转换为破产清算程序。从法律措辞来看，这一规定没有任何变通空间，对于已经批准且在执行阶段的重整计划极具杀伤力。

范志勇也提到，在这样严格的要求下，即使如发生重大公共卫生事件，也难以契合重整计划执行变更的原因，这并不利于困境企业的重整拯救。

二审稿给予回应，增加规定：重整计划因不可抗力等原因导致个别条款不能执行的，债务人可以向人民法院和债权人会议提交对相应条款的变更方案，经利益受到影响的表决组表决后，申请人民法院予以批准。但在范志勇看来，前述规定仍不够灵活，可以进行变更的情形范围依然过窄，建议进一步放宽执行变更的事由。

陈夏红也表示，讨论重整的现实效果，绝不能忽略经济周期这一大背景的影响。在重整计划执行阶段，鉴于商业环境变化等各种因素，法律应该为重整计划变更留出一定空间。

重整前协商走向体系化

近年来，破产实务界对庭外重组开展了一系列积极探索，以“庭外重组”或“预重整”为名的破产案例快速增长，不过统一的相关法律规则却长期缺失，企业破产法修订对此有所回应。

一审稿已确定申请重整前的重整协商制度，规定重整前债务人、债权人等主体可协商达成重整协议或者制定初步重整计划草案，且债务人提出重整申请后，可将重整协议内容直接纳入重整计划草案或者请求人民法院裁定批准初步重整计划草案。

二审稿则为“重整前协商”单独增设一节，将一审稿中较为分散的规定整合在一起，范志勇认为这意味着该机制逐步体系化的立法趋势。

二审稿的专节明确了两种重整前协商的机制：一是债务人及其出资人、债权人、意向投资人等经协商达成重整协议；二是债务人及其出资人、债权人、意向投资人等经协商，可以制定初步重整计划草案，参照法律规定的重整计划草案表决程序进行预先表决通过。

但范志勇指出一些细节还不够完善，比如“预先表决通过”是采取怎样的表决机制？表决主体、规则是什么？二审稿尚未明确这些问题，不利于后续重整法院对协商成果的认可，阻碍重整前协商和重整制度的衔接。“让企业破产法规定衔接机制的细节有难度，但后续可通过司法解释等形式细化相关内容。”

此外，二审稿依旧没有明确法院或者政府机关在重整前协商机制中的角色，潜在含义可能是注重发挥当事人的意思自治，但这与近几年地方实践基本由公权力机关主导的现实情况有所偏差。“法律完成修订后，重整前协商的成果到了重整阶段，法院是否会认可，需要打一个问号。”范志勇说。

在部分律师和学者看来，此次修法重点规制“重整前协商”，有强化当事人意思自治的倾向。陈夏红认同这一观点，但表示在立法技术上，目前草案的规定仍值得推敲。

“重整前协商，到底是一个什么性质的程序？修法没有正面回答这个问题。单独为其设置一节的内容，并且放在‘重整’这一章中，逻辑上有些问题。”陈夏红认为，可以精简相关条款的表述。

观察近几年各地开展的以“庭外重组”抑或“预重整”为名的实践，一个现实倾向是法院在其中起到核心作用。有学者发文指出，所谓的预重整在实践中演化为需要法院提前介入、进行公开的司法协调的“准司法”程序。

“现在不少地方的重组中心，如果法院不介入的话，基本上都是死气沉沉，很缺案子。”陈夏红认为，法院到底在重整前协商中处于什么地位，企业破产法应该有所回应。

如何发挥当事人意思自治作用

企业破产法此番修订，在部分人看来，体现出要减弱法院和管理人功能，强化债权人意志或者发挥当事人意思自治作用的倾向。

范志勇认为，这一价值取向没有问题，也反映出破产重整制度改革的一个重要方向，但在一些关键环节上，司法机关依然不能缺位，以严格防范债务人滥用重整制度、管理人不当履职、债权人权利受损等问题，譬如，应当由法院对重整计划执行完毕进行把关。

“尊重当事人的意思自治与司法机关进行风险把控之间本身就存在一定的张力，需要把握好两者的关系，但必须承认，这有一定的难度。”范志勇说。

还有观点认为，企业破产法本轮修订未改变法院中心主义的立场。陈夏红指出，破产法官对重整程序从启动到终结都有较强的管制，法院对于重整程序启动的审查依然严苛，法院在重整程序每个环节中既不受当事人约束也没有上诉机制约束。

“但法官可能恰恰对商业事务一窍不通。”陈夏红认为，法院需要回归司法本位，退出行政事务管理，信任并尊重当事人的意思自治。应该继续发展庭外的重整机制，如果在业界专业人士的带领下，当事各方可以自行谈判协商，完全可以不进入重整程序，占用司法资源。

陈夏红还提到，重整程序的实务困境，和重整司法权行使的边界息息相关。要制衡司法权，制度层面的一个有效举措就是引入上诉机制。如果引入重整的上诉机制，不仅可以修正错误，亦可能充实法律、促进法律统一适用，还能对法官的职权做出重要限制。