美国搞印太经济框架，要让中国变得孤苦伶仃？专家：这将铸成大错

2022年5月23日，拜登在东京宣布启动”印太经济框架”（IPEF），澳大利亚、日本、韩国、印度及东盟多国共14个国家同步入场。从发布会的排场来看，美国铆足了劲要把这个框架做成印太地区新的经济合作平台。但华盛顿的如意算盘并没有打响，根本原因在于，这个框架从架构设计上就注定无法兑现让伙伴国心动的实质承诺。

IPEF设了四大支柱：贸易、供应链、清洁经济、公平经济。表面上看面面俱到，实际上第一支柱——贸易——从启动第一天起就陷入僵局。美国国会坚决抵制任何涉及关税减让或市场开放的多边安排，国内利益集团的游说力量比任何外交战略都更有约束力。用一个既没有降税承诺、又不开放市场的框架，去说服出口导向型的东南亚国家跟着走，这个逻辑本身就站不住脚。

供应链、清洁经济、公平经济三个支柱的协议，在2023年下半年陆续谈成，其中供应链协议于2023年11月旧金山APEC峰会期间完成签署。但这三项协议的核心内容，是要求成员国配合美国的供应链透明化和去风险化目标，而不是向成员国提供实质性经济回报。这种单向索取的框架设计，与国际经济合作中互利共赢的基本原则背道而驰，多个成员国的官员私下并不掩饰不满情绪。

印度的态度最能说明问题。新德里加入IPEF后，直接拒绝参与贸易支柱谈判，成为第一个公开划出边界的成员国。这不是印度第一次这样做——2019年RCEP谈判的最后关头，印度以担心本国产业被冲击为由退出。这种谨慎主义在IPEF框架内再次出现，背后是印度一贯的战略判断：安全议题上与美国走近，经济主权上绝不轻易让渡。印度的这个立场，客观上限制了IPEF在贸易层面形成有约束力成果的可能性。

越南、印度尼西亚、马来西亚三国的反应同样耐人寻味。三国均参与了IPEF全部四个支柱的谈判，但在实质推进上保持了相当保留的态度。这些国家的逻辑很现实：加入了就维持外交关系不破裂，但不会因此主动削减与中国的经贸往来。中国连续多年稳居东盟最大贸易伙伴位置，2023年中国与东盟的双边贸易额在人民币口径下超过6.4万亿元，这种量级的经贸联系不是一个缺乏实质利益的框架能够撼动的。

2025年4月2日，特朗普政府宣布对全球大范围加征”对等关税”，这一举措对IPEF造成的打击是决定性的。在单次公告中，越南被加征46%关税，柬埔寨49%，泰国36%，印度尼西亚32%，马来西亚24%，而越南、印度尼西亚、马来西亚、泰国同时也是IPEF成员国。美国对自己的”框架伙伴”下手，出手之重让区域国家震惊。虽然这批关税随后在90天内暂停执行，但政策信号已经无法收回。

这次关税冲击揭开了一个深层矛盾：美国口头上要在印太建立以规则为基础的经济合作秩序，实际使用的政策工具却是单边关税威慑。两套逻辑在同一个政府手中并行运作，结果是双重损耗——既让成员国对IPEF的可信度产生根本性怀疑，也让华盛顿所标榜的”基于规则的国际秩序”叙事失去了说服力。这种结构性矛盾不是换一届政府就能消除的，它深植于美国国内政治的分裂之中。

中国在这个阶段的布局，并没有停留在被动回应。2021年9月，中国正式提交加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）的申请，以实际行动表明北京愿意接受高标准贸易规则的竞争。CPTPP正是TPP的直接继承者，奥巴马时代设计TPP最初的目的就是排开中国构建高标准贸易圈，现在中国主动申请进门，战略姿态上的主动性显而易见，也让IPEF的另立炉灶显得更加被动。

RCEP的平稳运行是另一张实打实的底牌。这份协定于2022年1月正式生效，覆盖中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰及全部10个东盟成员国共15个经济体，涵盖全球约30%的GDP，人口总量约23亿。与IPEF的空架子相比，RCEP包含具体的关税削减时间表和货物贸易原产地规则，是真正落地的制度安排。2024年，RCEP框架内的关税减免条款进入深化落地阶段，区域内贸易增量效应持续显现，这正是IPEF贸易支柱永远无法提供的东西。

关键矿产是这场博弈里一个常被低估的战略层面。IPEF供应链支柱的核心目的之一，是帮助成员国降低对中国在稀土、锂、钴、镍等战略资源上的依赖，重建独立的加工链条。但现实是，全球稀土加工提纯产能中国占比超过85%，短期内没有任何国家能够实现规模替代。印度尼西亚拥有全球最大的镍矿储量之一，但中国资本和技术已深度参与印尼的镍加工产业链，想从这一体系中剥离，远比在纸面上签一份框架协议复杂得多。

从军事战略角度审视，经济框架的凝聚力直接影响同盟体系的可靠性。美国在印太的安全承诺，需要经济纽带作为黏合剂，才能在危机时刻调动盟伴的政治意愿。IPEF长期给不了实惠，让菲律宾、泰国、马来西亚等国在安全议题上的配合意愿产生了微妙的折扣。地区国家越来越擅长在安全层面与美国保持接触、在经济层面对中国保持往来，这种双轨对冲策略到2026年已经不是例外，而是地区主流政策取向。

进入2026年，特朗普政府的施政重心明显偏向双边关税谈判和本土再工业化，IPEF在美国政策议程中的优先级已经边缘化，框架日常运转主要靠技术层级的惯性维系，缺乏白宫高层的政治推动力。中国与印太国家之间的经贸往来保持惯性增长，双边FTA谈判、“一带一路”项目和产业链投资在持续深化。用一个美国自己都不认真执行的框架来重塑印太经济秩序，战略目标和执行能力之间的落差，到现在已经一目了然。

国际经济格局的底层运行逻辑是利益驱动，而非意识形态对立。那些真正了解印太地区政治经济现实的观察者，从IPEF启动第一天起就对它能走多远持保留态度。现在，时间已经给出了答案——想用一个缺乏诚意的经济承诺孤立中国，不仅没有孤立中国，反而把自己的战略可信度一点一点消耗殆尽，这才是真正的大错所在。