郑功成：正视养老保险领域存在的四个不足

记者 姜鑫

2026年9月19日，全国人大常委会委员、中国社会保障学会会长郑功成在“第七届全国养老金发展论坛”上谈及了其对养老保险制度更可持续的思考。

郑功成表示，社会养老保险制度是建立在国家信用支撑、依法强制实施的公共养老金制度，是国家层级的公共品。它不是劳动者在岗时期的工资延期支付，也不是用来平滑个人消费的政策工具，更不是自由市场的交易行为，而是共建共享、互助共济、公平普惠全民的重要制度安排。

郑功成表示，共建共享强调的是权利与义务或责任，不能简单地以“多缴多得”的商业逻辑来理解，而是需要强化权利和义务相结合的意识；互助共济强调的是以集体确定的力量来化解个体养老风险，需要的是社会统筹而不是个人账户积累；公平普惠强调的是必须做到促进社会公平。

郑功成认为，养老保险改革与发展的目标，应当是满足人们年老后基本生活有经济来源保障的需要，同时促进社会公平，实现可持续发展。基本生活保障强调的是保障适度（保基本），养老金不足容易造成老年贫困，养老金过高容易导致负担不堪；促进公平强调的是这一制度作为最重要的社会保障制度，肩负的是以相对平等的待遇来促进和维护社会公平；可持续发展强调的是代际均衡负担，不能是一代人透支下一代的福利。养老保险制度具有长期积累、长期给付、刚性发展的特征，是个人社会保障权益最集中的体现，对民生和经济社会发展的影响巨大。因此，我国的养老保险改革，不仅需要同时朝着解决一部分人养老金不足和促进不同群体待遇差距偏大的目标积极稳妥地迈进，而且需要理性建制、理性改革，确保改革不留后遗症。

“中国的社会养老保险制度发展很快，正行进在走向公平的路上，但群体之间差距偏大。我们在很短的时间内就建立起了覆盖全民的基本养老保险制度，参保人数已达10.76亿人，领取养老金待遇的人数高达3.4亿人，这是当今世界社会保障制度变革与发展中最伟大的成就。同时，居民养老保险解决了绝大多数人无养老金的问题，这是制度公平的第一步；在过去20多年里，企业职工养老金水平持续提升；居民养老金提升跟上了城镇职工按年调整养老金待遇的频次，增长幅度较之前有较大地提升，这表明养老保险制度发展迈开了走向公平的第二步。但需要强调的客观事实是，三大基本养老保险覆盖人群的养老金水平差距过大，同一群体在不同地区的差距过大，占多数的居民养老金根本不足以保障其老年基本生活，同时也直接影响到一个庞大群体的生活质量，进而制约消费，向经济领域传导，不利于整个经济社会协调健康发展。”郑功成表示，在走向公平的路上，必须加快步伐，针对养老金待遇低的人群，包括农民特别是高龄农民、灵活就业人员，加大政策扶持、公共投入的力度，以精准的政策加快缩小差距。

郑功成表示，正视养老保险领域存在的四个不足，可以更好地找准改革的方向。首先是制度公共性不足。个人账户让参保人之间丧失了互助共济功能，地区分割让大数法则的效用打了折扣；二是制度的公平性不足。缴费基数不一意味着筹资负担不公，待遇计发办法不统一必然导致养老金权益差异；三是与时代发展要求的适配性不足。灵活就业、新业态，以及人工智能对社会财富创造与分配格局的深刻影响，实质上要求不能是简单的修补传统制度模式，而是需要重塑养老保险制度的底层逻辑，重构筹资机制与权责关系；四是可持续性不足。即人口老龄化深度发展、灵活就业群体的持续壮大，以及现行制度的路径依赖，均决定了制度可持续性的风险在加大。因此，必须以公平正义、共同富裕为目标导向，立足关键问题全面加快优化现行社会养老保险制度安排。针对当前存在的问题，逐步消除个人账户的私有化属性，真正实现政策统一、全国统筹是必由之路；同时确立补低扶弱、缩小差距的公共养老金政策取向。