技术进步是否能根本性地改变古今郡县制的运行成本

李斯能够成为千古一相，跟起其力排众议，确立郡县制，奠定两千年中央集权框架分不开。时至今日，全国版图内省-市-县-镇-村的格局，制度本质依然是郡县制。古人创立这套制度的初衷大家其实都很熟悉，主要通过中央派遣官员到地方，取代划地封王自治的管理模式，进而解决封王力量壮大后对中央政府构成威胁的问题。

笔者认为这套制度的运行成本是非常高昂的，在此链条上运转的人员不参与社会生产，却要消耗大量的社会物资，在古代生产力水平不高的客观条件下，为从事社会生产的大众带来了沉重的负担。

第一，官僚供养成本（直接的财政成本）。一是正式流官：郡守、郡尉、监御史；县令 / 长、县丞、县尉。一郡数名，一县3‑4名，全国几十个郡、上千个县，就是数千高级官员。二是基层吏员（数目庞大）：依据里耶秦简，秦朝偏远迁陵县，一个县编制吏员103人，大量令史、啬夫、官佐、校长、牢监等，很多岗位还缺编、外派，人手紧张。一个县就上百吏，全国上千县，基层吏员总数数万级别，全部要俸禄供给。

第二，文书与信息传递成本（古代极高交易成本）。户口统计、赋税、刑狱、灾情、工程全部层层上报中央，政令自上而下下达。一是文书工作量爆炸：秦 “天下之事无小大皆决于上”，各地大量计簿、案卷送往中央。边远郡县，一份文书往返动辄几十天。二是驿站交通成本：驰道、驿传体系，人马粮草，全部财政支出。边疆地区政令传递损耗尤其大，等中央指令到达，地方局势已经变化。三是统计核查成本：要核对户口、田地、仓库物资，基层大量簿记工作；信息链条长，谎报、瞒报、文书舞弊天然高发。

第三，监察与控制成本。郡县官员是中央任命，没有世袭利益绑定，天然存在舞弊、贪腐、不作为风险，中央必须额外搭建一套监察体系。秦：每个郡设监御史，专门监察郡守；汉：设刺史，专门巡视地方；后世：御史、按察使、巡抚，一层又一层监察机构。监察本身又是一套官僚队伍，增加财政负担；监察链条长，又会衍生出监察官腐败。

第四，物资转运成本。地方赋税大部分要上解中央，不是留在本地支配。一是粮食、布帛、钱币从各县运到郡，再转运京师，长途运输损耗巨大。二是地方财权被收走，遇到灾荒、叛乱，地方没有储备钱粮，赈灾、平乱必须等待中央调拨，时间差之重，危机容易扩大。

第五，隐性制度成本。一是官员 “过客心态” 带来社会损耗。地方官任期有限，不是这块土地的所有者。考核以赋税、治安指标为主，容易追求短期政绩，透支地方民生。过度征敛的后果，不需要自己承担，留给下一任、留给朝廷。这部分不会写进国库账本，但会变成民间负担，激化社会矛盾。二是边疆地区治理成本极高，新征服的边远地区，如果强行推行流官郡县，要派遣官吏、驻军、修城池，投入巨大（所以古代很多边疆地区采取土司制度，大幅降低中央财政负担）。三是中央崩溃后的连锁崩盘风险，没有世袭诸侯作为缓冲。一旦中央朝廷垮掉，遍布全国的郡县官僚没有天然效忠纽带，整个体系迅速解体，这是秦速亡重要诱因。

第六，全社会精英的创造力损耗。这套制度运作下来，持续强化了千百年来“官本位、权力决定资源分配”的社会顽疾，全社会最聪明的大脑几乎全都钻进这个体系里，而这个体系是不负责社会财富生产的体系，相反的形成了一个分配社会财富的体系，这就严重阻碍了社会生产力的发展进步，对社会物质生产也造成了极大的伤害。

这套制度运行到今天，除了文书与信息传递、物资转运成本外，整体运行成本依然是非常高昂的。如果避开平稳发展时期制度颠覆的激进之为，那么在今天技术进步的现代文明社会里，是否有根本性的改变这套制度运行成本的策略？

第一，官僚供养成本。一是过去政府下场发展经济、经营城市，也有观点说要转型搞服务型政府，背后其实涉及到这套制度内供养官员数量的问题——这也让我们不由得会叩问这个体系内到底有多少数量的冗员？例如，体制内现在为了给年轻公务人员创造激励，很多还有10多年退休的干部退居二线，以各级调研员的形式保留待遇职级，是否构成冗员。二是大家热议最多的公务人员退休后的供养待遇标准问题，其实并不仅是公平问题，更是是一个全社会供养成本问题。三是随着社会经济发展、技术进步，人口进一步向都市圈、城市群高度集中后，广大乡村地区的乡镇合并在新一轮国土空间资源配置中已经从技术层面有所响应；而交通物流及通信进步带来的时空距离压缩几代人后县城、甚至地市有没有合并的可能，这本质上是空间规模聚集，更集中提供公共服务，从而减少管理单元数量以降低官员总体数量和公共服务设施规模，并摊薄公共服务成本。

第二，文书与信息传递（处理）成本。今天的通信技术已经将这个成本大幅降低。但是出现了新的问题：一是官僚主义和形式主义依然存在，造成大量的并不能创造效益与财富的在体制内循环的形式主义的文来文往，占用大量人力、时间甚至物力成本。二是“地方块块利益分割”“部门条条利益分割”带来的信息壁垒与高昂的治理成本；很多时候我们要搞统计核查、做决策，做了很多局部正确的工作，但是整体加起来可能是一个巨大的错误甚至造成很大的浪费（比如过去很多地方政府都建园区、搞招商引资，造成极大浪费；过去全国各地规划建设了一大堆新区、园区、几百米高的摩天大楼等等，加起来能够容纳几十亿人口）。三是技术已经有了，但是并没有充分合理的利用起来，比如各地的人口、产业、资源等信息，完全可以进平台，但现实是很多地方建了信息处理平台，大多都是部门或者政府各自为政搞的，很多建了好不好用、用不用存在很多问题，数据依然是分散的，随着技术提升尤其是AI的技术进步，未来信息的传递以及处理成本会大幅降低。

第三，监察与控制成本。古代山高皇帝远，其实讲的根本还是制度改进也无法克服的技术限制问题。时至今日，大数据、区块链以及身份识别、信用监督等技术已经可以全面降低这种监察与控制成本，更多的是政治改革进程决定了这些技术在哪些方面的运用和到底多大程度的运用。举个例子，以前中央要把一些惠民补贴发给农民，单单发放这个环节就能滋生挪用、盘剥等腐败，而今直接对应个人账户直接发放，中间就少了长期的监察与控制成本了。

第四，物资转运成本。在现代商品社会、市场经济起来后，融入全球产业分工进而建立起供应链体系后，除战略储备物资或者战时紧急供应体系（如保留的供销社），实物形式的税赋已经逐渐消失，这个物资转运的成本嵌入了整个社会供应链体系内，其成本也大幅降低甚至消失。

第五，隐性制度成本。这个成本是当前这套制度体系里最高的成本。过去经济高速增长时期主要带来的是重复建设、低效投资甚至失当决策造成的资源浪费与耗损。一是除了改进官员考核体系外，核心还是空间技术进步带来的应对人口规模聚集的空间技术解决方案，即人口可以大规模的聚集在都市圈、城市群，进而打破千百年来郡县制扁平化管理模式下的资源配置方式，以及寄生在这套模式下的官员各自为政形成的隐形制度成本。二是微观领域一些技术性改进措施，将官员自由裁量变为规范动作，如近年来各行业的底线管控、正负面清单等行政改革措施，让官员的权利空间变小，寻租空间压缩本身也是降低成本的一种策略。

第六，全社会精英的创造力损耗。这是一个跟人性相关的复杂问题。归根结底全社会最聪明的大脑都挤进左右财富分配而不是生产或者创造的时，对社会生产力的发展伤害是极其严重的，技术进步打开了一个走向知识与科技探索的口子，体制的设计如果能够激励全社会精英走向社会生产的各个领域而不是财富分配的官僚系统，那社会才能爆发出发展的活力和动力。而当下年轻人对考公的追逐，是不是全社会一种资源的错配与耗损？