开发区改革的实践与探索】以改革激活力促发展 ——当前全国开发区改革的实践探索与路径思考——符瑞恒

党的二十届三中全会对深化开发区管理制度改革作出系统部署，各地密集行动、梯次推进，新一轮开发区改革全面展开。商务部2025年考核评价结果显示，228家国家级经开区发展质量持续优化，同时5家考核靠后的经开区退出国家级序列，动态管理、优胜劣汰的导向更加鲜明。透过这轮改革，既能看到开发区从规模扩张向质量提升转型的迫切要求，也能体悟体制机制创新对释放发展活力的关键作用。公众号推出系列评论，从全国改革总体脉络切入，选取上海功能聚焦、浙江以上率下、吉林基层探索三个典型样本深入剖析，为推动开发区高质量发展提供参考。

以改革激活力促发展——当前全国开发区改革的实践探索与路径思考

　　开发区是我国改革开放的标志性产物。1984年首批国家级经济技术开发区设立以来，全国开发区从沿海到内陆逐步铺开，228家国家级经开区以不到全国0.3%的国土面积，2024年创造地区生产总值15.4万亿元，贡献全国近四分之一的进出口总额，集聚高新技术企业8.5万家，成为经济发展主战场、对外开放主阵地、体制创新试验田[1]。

　　进入新发展阶段，开发区长期粗放扩张积累的深层次矛盾日益凸显：空间布局过密、职能定位泛化、产业同质竞争、运营模式僵化、内生动力不足。党的二十届三中全会对深化开发区管理制度改革作出顶层设计，商务部配套出台专项方案，各省份密集部署、梯次推进，一场全国性的开发区改革全面铺开。

　　一、改革背景：从历史功绩到现实挑战

　　（一）发展沿革：从试点探索到转型提质

　　我国开发区发展历程大致分为三个阶段。1984年至1991年为试点探索期，以沿海14个港口城市兴办经开区为标志，主要承担吸引外资、引进技术、出口创汇功能。1992年至2012年为快速扩张期，南方谈话后各地掀起“开发区热”，数量一度膨胀至6866家，2003年起开展集中清理整顿，至2006年底核减至1568家，此后随经济高速增长再度成为地方工业化、城镇化的核心抓手。2012年以来为转型调整期，各类开发区总数稳定在2500家左右，发展重心由规模扩张逐渐转向质量提升。三个阶段的迭代，折射出中国经济从要素驱动向创新驱动转型的宏观脉络，也揭示出开发区管理制度须随经济发展阶段的变化而持续革新。

　　图1. 1984年10月15日，大连经开区率先奠基开工

　　（图片来源：中国报道公众号）

　　（二）突出问题：五个不适应，制约高质量发展

　　当前开发区存在的问题，集中表现为“五个不适应”。

　　一是空间布局与集约发展不适应。部分地区开发区“遍地开花”，甚至“一县一区”，分布过密、边界不清，与属地行政区规划范围大面积重叠，“一个地界、两套人马”，导致企业办事“两头跑”现象突出。还有一些开发区体量偏小、能级不高，工业用地大量闲置，沦为“开而不发”的空壳园区。

　　二是产业定位与差异化发展不适应。许多开发区主导产业趋同，缺乏龙头企业引领和集群效应，陷入“内卷式”恶性竞争。为争抢项目，各地竞相出台土地、税收、财政奖补等优惠政策，形成政策“洼地”，既扭曲资源配置，又加重地方财政负担。

　　三是职能配置与主责主业不适应。部分开发区承担大量教育、医疗、民政、城管等社会事务，有的管委会同时肩负数十项乃至上百项社会管理职能，负责同志大量精力耗费在学校招生、医患纠纷、群众信访等事务上，偏离了“抓经济、促开放、引项目”的主要职能。

　　四是运营模式与市场化发展不适应。多数开发区仍沿用行政主导的传统模式，平台公司市场化程度不高，自我造血能力不足，高度依赖土地出让收入和财政补贴。随着土地财政模式难以为继、城投平台债务化解提速，部分开发区债务包袱沉重，可持续发展面临严峻挑战。

　　五是管理体制与高效治理不适应。开发区与属地行政区职责关系尚未理顺，权责边界模糊，经济管理权限下放不到位，机构设置偏多、人员编制偏杂，考核评价机制不科学，存在干部“能上不能下、能进不能出”现象，内生动力和活力不足。

　　（三）政策要求：三层递进体系，改革全面铺开

　　顶层设计层面，2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出“深化开发区管理制度改革”，从健全开发区管理体制、强化开发区基础管理、优化开发区区域布局、完善开发区功能定位、规范开发区招商引资行为、促进开发区土地集约节约利用、优化开发区人财物管理等七个方面作出系统部署，强调推动有效市场和有为政府更好结合，以发展模式创新为主线，加快建设全国统筹、权责清晰、规范高效的开发区管理制度，努力把开发区建设成为实体经济高质量发展示范区和引领区。同年10月，习近平总书记在国家级经济技术开发区设立40周年之际作出重要指示，要求国家级经开区“不断激发创新活力和内生动力，积极参与构建新发展格局，以高水平对外开放促进深层次改革、高质量发展”，为新时代新征程做好国家级经开区工作提供了根本遵循和行动指南。

　　专项方案层面，2025年5月，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》，围绕提升开放型经济水平、因地制宜发展新质生产力、深化管理制度改革、强化要素保障等四个方面，提出16项政策举措。2024年8月施行的《公平竞争审查条例》明确禁止违法违规给予税收优惠、财政奖补，为开发区告别政策“洼地”模式提供了法治保障。

　　地方执行层面，2026年5月，浙江省人大常委会审议通过《浙江省开发区条例》，提出“优化、规范、功能、提升”四篇文章；同月，吉林召开全省进一步深化开发区改革动员大会，强调要重塑体制机制、整治顽瘴痼疾，标志改革全面启动；上海将深化开发区管理制度改革作为中央巡视反馈重点整改任务，核心逻辑从“铺摊子”转向“提能级”；辽宁分两批次撤并49家省级经开区，数量由高峰期92家压减至43家，以“瘦身健体”推动回归主责主业。

　　由此可见，从中央到地方，改革共识已经形成，政策合力正在汇聚，特别是各地改革路径已呈现差异化特征——上海作为改革开放排头兵和创新发展先行者，以功能定位聚焦为突破口推动能级提升；浙江依托先发优势，以省级立法和顶层设计自上而下系统推进；吉林面对老工业基地实际，尊重基层首创、自下而上探索突围。三种模式各具特色、互为补充，共同构成全国开发区改革的生动实践，也为其他地区提供了可借鉴的改革样本。

　　二、改革路径：系统部署与多维推进

　　（一）改革主题：瘦身健体，提质增效

　　综合各地实践，本轮开发区管理制度改革的核心主题可概括为“瘦身强体、提质增效”。“瘦身”是手段，通过数量压减、机构精简、职能剥离，破解长期积累的结构性矛盾；“强体”是目的，通过模式创新、产业聚焦、服务升级，推动开发区从追求规模速度转向创新驱动、结构优化。这背后是推动开发区回归经济功能区本位，从“全能型”走向“专业型”，从“政策洼地”走向“生态高地”，从“空间载体提供者”走向“创新生态构建者”。

　　“瘦身强体、提质增效”这一主题贯穿改革全过程，体现了三个鲜明导向：一是问题导向，针对空间布局过密、职能定位泛化、产业同质竞争、运营模式僵化等长期积累的突出矛盾对症下药；二是目标导向，围绕高质量发展首要任务，推动开发区成为培育新质生产力的主阵地、构建现代化产业体系的主力军；三是效果导向，以企业获得感、产业竞争力、发展可持续性作为检验改革成效的根本标准，用实实在在的发展成效检验改革成色。

　　（二）改革方案：五维协同，系统推进

　　各地围绕管理体制、运营模式、人事制度、空间布局、产业定位五个维度系统探索，形成具有共性规律的改革方案。

　　1.管理体制：厘清权责边界，剥离社会事务

　　开发区管理体制改革的核心，是理顺开发区与属地行政区的权责关系，推动开发区聚焦招商引资、项目建设、产业发展、企业服务等主责主业。实践中，各地普遍采取“剥离社会事务与下放经济权限”双向发力：一方面将教育、医疗、民政、城管等社会管理职能逐步移交属地政府，为开发区减负松绑；另一方面将开发区确有需要且能有效承接的经济管理权限依法下放，提升经济管理自主性和效率。

　　例如，辽宁54家省级以上经开区全面剥离社会管理职能，内设机构精简13.3%，招商与服务机构占比提升至83.1%，将有限的机构编制和人员力量集中到招商引资、产业培育、企业服务上来。西安市“十五五”规划纲要明确，曲江新区深化管理机制改革，逐步转型为市级文旅产业集团，社会管理事务移交雁塔区，专心做好文旅开发运营，成为开发区从行政主导向市场运营转型的标志性探索。长春2025年向汽开区下放市级行政权力154项，含行政许可、行政处罚、行政检查等事项，赋予开发区更大的经济管理自主权。

　　2.运营模式：政企分离管运分开，市场化运营

　　开发区运营模式改革的方向，是有序推进政企分离、管运分开，将行政管理与开发运营适度分离。管委会负责政策制定、行政审批、营商环境优化，平台公司承担土地开发、载体建设、园区运营、产业投资等市场化业务。“管委会+公司”模式已成为各地改革主推方向，核心在于通过激励机制转变，激活平台公司的市场活力和运营效率。

　　苏州工业园区一直是这一模式的标杆。园区1994年设立之初即借鉴新加坡裕廊工业区经验，确立“行政管理主体与开发建设主体分离”原则：管委会按职能归并实行大部制，人员规模仅为同人口体量行政区的1/3或1/2；开发运营全部交由市场化专业平台公司，中新集团作为核心开发主体。这套制度使苏州工业园连续九年蝉联国家级经开区考核第一名，2025年GDP达4163.1亿元，进出口总额首次突破8000亿元。上海临港新片区管委会作为市政府派出机构，实行“市属市管”，统一行使市级、区级、镇级“三合一”事权，机构设置扁平化，仅设15个内设处室，不再下设二级独立机构。管委会集中行使行政审批权和行政处罚权，在上海市率先实行“一站式拿地开工”“一站式竣工投产”机制，推行商事主体登记确认制、企业投资项目承诺制、告知承诺制等改革，2025年行政许可事项办件达8.1万件；在“运”的一端，土地开发、载体建设、园区运营、产业投资等全部交由临港集团等市场化主体承担。这种运营模式，使管委会得以聚焦制度创新和政策供给，将具体运营交给市场主体，为开发区的管运分离提供了可复制的经验。

　　图2. 苏州工业园区

　　（图片来源：苏州发布公众号）

　　3.人事制度：全员聘任员额管理，市场化激励

　　开发区人事制度改革的关键，是打破身份壁垒，建立“以岗定薪、绩酬挂钩”的市场化用人机制。各地改革普遍以全员聘任制为方向，配套绩效考核，形成“能上能下、能进能出”的良性用人生态，绩效工资向招商、项目建设等一线岗位倾斜。

　　例如，江西瑞金经开区全面推行全员聘任制，配套构建市场化薪酬体系，创新实施“三结合”量化考核与刚性末位淘汰机制，近两年累计淘汰2人，14名干部通过竞聘走上副职岗位，成功树立“干好干坏不一样”的鲜明导向。辽宁系统推进“员额制”和绩效薪酬改革，管理机构人员由3969人减至2088人，减幅达47%，通过员额控制和市场化考核，把精兵强将从社会事务中解放出来，充实到招商和服务一线。杭州余杭开展招商技能“大比武”，聚焦人工智能、低空经济、高端制造等前沿科技知识，以赛促学、以赛选才，推动招商干部向“专业型”转变。

　　4.空间布局：整合优化动态管理，资源向优势园区集中

　　空间布局改革的思路，是推动开发区整合优化，对成长性差、财政入不敷出、规划布局不合理、排名长期靠后的园区坚决整合或撤销，建立动态管理、可升可降机制，推动资源向优质园区集中，走产业集聚发展道路。

　　作为开发区空间整合力度最大的省份之一，辽宁两批次共撤并49家省级经开区，数量由高峰期的92家压减至43家，精简幅度超50%。辽阳市原有4家省级开发区，改革后仅保留灯塔经济开发区，其余园区完成撤并整合。改革后辽宁经开区发展质效稳步提升，2026年前5月全省省级经开区规上工业总产值同比增长3.4%，外贸进出口增长10.9%，实际使用外资增长12.3%，增幅均明显高于全省平均水平。浙江在《浙江省开发区条例》中明确对开发区管理机构实行动态管理、可升可降，同时以“亩均论英雄”为导向，将评价标准从之前的规模、增幅转变为“亩产效益”，推动资源要素向优质高效领域集中。

　　值得注意的是，空间优化不仅在于整合撤并的“减法”，也在于空间组织形式的创新。例如，对于土地资源紧约束的高密度中心城区，深圳福田逐渐探索出一条“都市型科创区”路子，通过城市更新释放产业空间、打造54处专业特色楼宇、建成11个新质产业社区，以“楼宇型垂直园区”实现创新要素高密度集聚，为城区型开发区空间转型提供了另一种解法[2]。

　　5.产业定位：聚焦主导产业，培育集群生态

　　开发区产业定位改革的要求，是因地制宜确定主导产业，避免同质化竞争。各地围绕主导产业延链补链强链，培育壮大优势产业集群，促进数字经济和实体经济深度融合，加快发展新质生产力。

　　合肥经开区产业逻辑清晰，围绕新能源汽车、集成电路、智能家电三大主导产业聚力攻坚，大众、蔚来、江淮三家整车龙头带动140余家零部件企业，2026年上半年新能源汽车产业产值达844.4亿元、同比增长48.8%；集成电路领域集聚近130家产业链企业，所属芯睿投资作为关键出资人支持的长鑫科技已于2026年7月登陆科创板，首发募资666.1亿元，为科创板史上最大IPO，当前总市值达3.98万亿元、居A股首位[3]。辽宁大连长兴岛经开区锚定万亿级绿色石化产业集群，2025年绿色石化产值达1981.8亿元、占全市64.5%，恒力石化形成2000万吨/年炼化一体化产能，总投资685亿元的中石油大连石化易地升级改造项目计划2026年开工建设，为国内首个大型炼化企业整体易地搬迁重建工程；2025年长兴岛经开区GDP增长10.1%，连续8年领跑大连[4]。

　　图3. 位于大连长兴岛的恒力石化产业园

　　（图片来源：新华社）

　　（三）改革推进：四条经验，行稳致远

　　在改革推进方式上，各地探索形成四条具有普遍意义的实践经验，确保改革行稳致远。

　　一是顶层设计与基层探索相结合。本轮改革坚持中央统筹与地方创新相统一。中央明确改革方向和基本原则，划定政策框架和底线要求；地方结合实际大胆探索，形成各具特色的改革路径。这既保证改革的系统性和规范性，又充分调动地方的积极性和创造性。

　　二是试点先行与分类推进相结合。各地改革不搞“一刀切”，坚持分类指导、试点先行。对发展基础好、改革意愿强的开发区，鼓励先行先试、率先突破，形成可复制可推广的经验；对发展困难多、历史包袱重的开发区，给予过渡期和缓冲期，稳妥推进整合撤并。同时，国家级经开区侧重开放创新和能级提升，省级经开区侧重整合优化和规范管理，高新区侧重科技创新和成果转化，各类园区各有侧重、分类施策。

　　三是刚性改革与柔性安置相结合。改革涉及机构撤并、人员分流、职能调整，必然触动既得利益。各地坚持“刚性改革、柔性操作”，在坚决落实改革任务的同时，注重做好人员安置和企业服务，不搞断崖式精简和运动式清退，优先将懂经济、善管理的业务骨干划转到产业招商、项目服务等一线岗位，同时确保企业服务不断档、不降标。

　　四是压减提质与动态优化相结合。改革既立足当前，坚决压减低效园区、精简冗余机构、剥离社会事务，又着眼长远，建立“有进有退、可升可降”的动态管理机制，避免“一减了之”。通过“瘦身”腾出的编制和人员，精准投向产业培育和企业服务一线，同时以质量效益为导向的考核评价“指挥棒”引导开发区持续聚焦招商引资、项目建设、产业发展、企业服务等主责主业，实现“减”与“增”、“破”与“立”的动态平衡。

　　三、改革建议：向市场化、企业化、专业化转型

　　从发展阶段看，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正加快从要素驱动为主向创新驱动发展转变。开发区四十多年的高速发展，本质上是空间和要素思维起主导作用，通过划定特定地理空间，集聚土地、税收、劳动力等要素，以政策洼地吸引资本和产业，以量的增长推动发展。进入高质量发展阶段后，发展逻辑逐渐转向内容思维，从要素集聚转向生态构建，例如，上海就提出开发区发展从“瓦片经济”转向“地瓜经济”、从“空间载体的提供者”向“创新生态的构建者”跨越[5]。开发区已不再是孤立的“政策飞地”，而是城市发展的有机组成部分，是科创与产业融合、产业与城市融合、生产与生活融合的综合功能区。

　　从开发区本质看，开发区是一种生产要素的组织形式，是一种适配新质生产力发展的生产关系平台，其核心价值不在于划定多大地理范围、挂什么级别牌子，而在于能否围绕主导产业有效组织生产要素、集聚创新要素，更好推动科技成果与产业需求深度对接，以数字化、智能化手段将服务精准滴灌企业全生命周期。临港集团就通过“投资+空间+服务”的全栈式能力，构建覆盖企业从概念验证到上市融资全生命周期的服务体系，形成“离不开、搬不走”的产业生态黏性。

　　发展阶段的转换和开发区本质的回归，必然要求运行机制的深刻变革，未来应朝着市场化、企业化、专业化方向转型，重点在以下四个方面取得突破：

　　一是平台公司转型要分类推进、真转真改。对承担纯公益职能的平台回归政府购买服务，对承担开发运营职能的平台全面实行企业化管理，探索混合所有制改革和职业经理人制度。人员管理上坚持编制分类管理、人员统筹使用，公务员、事业单位人员按原有身份渠道晋升交流，平台公司人员实行市场化聘用，不混编混岗，从体制源头上保持政策稳定性和可预期性。建立以净资产收益率、产业投资回报率、高新技术企业培育数量为核心的绩效考核体系，将考核结果与薪酬总额、负责人任免直接挂钩，推动平台公司从“政府的延伸”实质转变为“独立的市场主体”，具备真正的投融资能力、产业运营能力和自我造血能力。

　　二是跨区域协同要打破壁垒、利益共享。打破开发区之间的行政壁垒和同质化竞争，探索建立跨区域产业协同机制。鼓励国家级经开区与省级开发区、相邻园区之间开展“飞地经济”“园区共建”等合作，建立产值分计、税收分成的利益共享机制。在长三角、粤港澳大湾区、京津冀等区域率先试点开发区联盟，推动产业链跨区域布局和创新资源共享，避免“各自为战、重复建设”。

　　三是开放合作要深化联动、制度先行。推动有条件的开发区与自贸试验区、综合保税区联动发展，复制推广自贸试验区改革试点经验，在投资、贸易、资金、运输、人员往来等领域先行先试。提升制度型开放水平，稳步扩大金融、电信、医疗、教育等服务业领域开放。培育外贸新业态新模式，支持开发区发展离岸贸易、跨境电商、保税维修等，提升全球资源配置能力。鼓励有实力的开发区和平台公司“走出去”，参与境外经贸合作区建设，带动装备、技术、标准、服务出口，使开发区始终成为联通国内国际两个市场、两种资源的重要桥梁。

　　四是数字治理要智慧赋能、精准提效。顺应人工智能发展趋势，推动开发区治理从传统行政管理向数字化、智能化转型。加快建设智慧园区管理平台，整合招商、项目、土地、企业、能耗等数据资源，提升园区管理信息化水平，努力实现“一屏观全域、一网管全局”。推动AI技术与政务服务深度融合，实现涉企服务“免申即享”，降低企业办事成本。鼓励开发区运用大数据开展产业链精准招商、企业风险预警和政策效果评估，提高决策科学性和服务精准度。

　　需要强调的是，市场化、企业化、专业化是手段而非目的。无论体制机制如何调整，开发区改革的落脚点始终是主责主业的强化。招商引资是开发区的生命线，项目建设是开发区的硬支撑，产业发展是开发区的根本出路，企业服务是开发区的核心竞争力。改革的成效，最终要体现在招商项目多不多、项目建设快不快、产业生态优不优、企业满意度高不高上。同时，改革推进要保持政策的稳定性和可预期性，给企业和市场明确的信号，避免因体制调整影响发展信心。

　　本轮开发区改革，是适应我国发展阶段转换的必然要求，是一场深刻的系统性变革。改革的要义不在于减机构、减人员，而是通过模式创新和职能重塑，推动开发区聚焦主责主业、回归经济功能区本位，以市场化、企业化、专业化思维构建发展新生态。上海、浙江、吉林、辽宁等地的多元探索，路径不同、目标一致，充分表明：只有坚持因地制宜、守正创新，才能推动开发区在新时代新征程上塑造发展新动能新优势，在中国式现代化建设中发挥更大作用、展现更大作为。

来源：皇姑创新发展研究微信公众号