存量时代下，老旧小区改造的制度困境与优化路径研究

来源：市场资讯

（来源：克而瑞地产研究）

摘要

随着我国城市发展进入存量更新时代，老旧小区改造成为城市治理与民生保障的重要抓手。国家连续多年出台专项政策、投入财政资金推进改造，有效消除了大量住房安全隐患，补齐了基础设施配套短板。但顶层设计缺陷、基层执行偏差、配套制度滞后等问题逐步凸显，形成“重建设、轻运营，重投入、轻长效”的普遍困境；“十五五”时期改造规模继续扩围，如何在扩大覆盖面的同时同步建立长效机制，成为政策落地的关键命题；福利分房遗留的产权属性与财政补贴的公平争议，进一步制约了改造成果的可持续巩固。

本文以政策制度为切入点，运用公共物品理论与多中心治理理论，采用政策文本分析与比较分析方法，聚焦现行政策框架及其落地中的制度困境，剖析顶层设计、资金机制、产权治理、基层执行四个层面的问题，辨析“低回报项目为何须由公共财政持续投入”与“财政补贴房改房、福利房的公平边界”两项核心争议，进而提出全生命周期建运一体化、分层分类成本分担、产权治理补短板、执行矫正、市场化与自主更新机制创新等优化路径，为“十五五”时期老旧小区改造在扩大覆盖面的同时建立长效机制提供参考。

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老旧小区改造现行政策框架

1.1现行政策核心框架

住建部数据显示：“十四五”期间，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及4000多万户、1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、养老托育等社区服务设施6.4万个。伴随改造全覆盖推进，公益性强、盈利空间有限、重建设轻运营、产权与自治基础薄弱、财政补贴公平性存疑等矛盾逐步暴露，改造成果的可持续性面临挑战。

当前我国老旧小区改造实行“中央统筹、省级指导、市县落实、财政补助、多元参与”的政策体系。按照《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号），改造内容统一划分为基础类、完善类、提升类三类：基础类解决安全需要与基本生活需求，包括市政配套基础设施以及屋面、外墙、楼梯等公共部位维修，以财政保障为主；完善类满足生活便利与改善型需求，包括环境及配套设施改造、建筑节能改造、加装电梯等；提升类丰富社区服务供给，包括社区综合服务、养老、托育、助餐、便民商业等设施建设及智慧化改造，鼓励居民自筹与社会资本参与。

在资金机制上，形成“中央财政补助+地方财政配套+居民自筹+社会资本补充”的多元筹资模式，并按“谁受益、谁出资”原则，明确居民出资责任可通过直接出资、补建续筹维修资金、让渡公共收益等方式落实。

在实施机制上，由地方住建部门牵头，街道、社区统筹落实，城投平台、施工与物业机构协同参与。早期以改造完成数量、工程进度为核心指标，现阶段逐步加入长效运营、居民满意度、资金可持续性等维度。改造已纳入“好房子”建设框架，与好小区、好社区、好城区建设相衔接。

表1 当前支持老旧小区改造的核心内容

资料来源：克而瑞研究中心整理。

1.2研究综述与分析框架

既有研究大致沿三条线展开：工程技术类聚焦整治标准与成本控制，居民意愿类关注参与协商与物业接管，政策制度类讨论改造对象界定、资金分担与长效机制；其中第三类相对薄弱，对建运割裂的制度成因、财政补贴的公平性、公共投入与私人资产增值的关系尚缺乏系统梳理，本文以此为核心切入点。

本文的分析建立在三个理论判断之上。第一，老旧小区改造具有准公共物品属性：安全风险消除、环境改善等收益为非排他、非竞争的公共收益，房产增值、室内改善等收益可归集到特定业主，这既决定财政投入的正当性，也划定财政承担的边界。第二，多中心治理理论提示治理主体不限于政府，业主、物业服务企业、专业运营机构、国有平台与社会组织均可成为有效治理单元，本文关于业主自治虚化与运营主体缺位的分析即以此为依据。第三，财政公平关注公共资源在不同群体间的分配结果，本文据此区分改造机会公平（申报遴选）与改造收益分配公平（增值归属）。

02

老旧小区改造政策的制度困境与执行偏差

2.1顶层设计：建设与运营制度割裂

现行老旧小区改造政策存在的结构性矛盾：政策重点聚焦改造立项、工程建设、资金补助、施工监管等前端环节，已出台详细的改造标准与资金管理规范；而针对改造完成后的设施管护、资产运营、资金接续、权责划分等长效运营环节，虽有原则性要求，仍缺少可操作标准与刚性约束。

国办发〔2020〕23号已提出“完善小区长效管理机制”，建办城〔2021〕50号进一步将“居民就结合改造工作同步完善小区长效管理机制形成共识”作为纳入改造计划的前置条件，《城市更新“十五五”规划》亦要求“结合改造同步完善长效管理机制”。症结不在于缺乏规定，而在于要求未转化为立项审查、竣工验收与运维考核的可执行指标。国家层面正研究制定城市更新法规，已有4个省和20余个城市出台地方条例，但专门针对老旧小区长效运营的强制性规范仍然不足。

在项目审批环节，上述前置要求部分地区更细化为：改造后物业管理模式与费用缴纳经居民协商确认后方可开工；但在数量考核压力下常被弱化执行，部分项目仅审核工程改造方案，不测算运维成本、不明确运营主体。改造完成后失去建设期资金支撑，小区陷入运维真空，公共设施无人管、破损无人修，从各地实践看，部分早期改造项目在完成数年后即出现设施维护不足、环境品质回落，有的甚至退回失管状态，财政资金被迫重复投入；深圳、万宁等地的审计结论亦显示，重复建设与管护缺位同时存在。

2.2资金政策困境：财政依赖过重，成本分担失衡

资金机制失衡是老旧小区改造政策最核心的落地难题，主要体现在三方面。第一，财政兜底压力过大，市场化造血能力缺失。老旧小区改造公益属性强、经营性收益弱，社会资本参与意愿薄弱（详见3.1），项目运行高度依赖财政输血。同时，基础类、完善类、提升类虽已划分并确立共担原则，但缺少可操作的分类分担比例，部分非刚需提升工程仍依赖财政补贴；建办城〔2021〕50号已明确“坚决防止财政资金大包大揽”，执行中未完全落实，加剧财政负担。

第二，居民成本分担机制虚置。老旧小区主体为房改房、福利房，多数建设初期未归集住宅专项维修资金，缺乏大修与运维资金储备。受传统认知影响，多数居民存在“政府改造、政府管护”的思维，付费意愿与付费能力不足。物业费标准亦受政府定价约束，收缴率持续走低，根据克而瑞物管监测，全国物业行业平均收缴率由2020年的93%降至2025年的71%。运维成本严重倒挂，市场化物业普遍不愿入驻，只能依靠社区代管与简易运维。

从制度供给看，国家正推动建立房屋全生命周期安全管理制度：住房城乡建设部自2023年起在22个城市开展房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险“三项制度”试点，中办、国办《关于持续推进城市更新行动的意见》与《城市更新“十五五”规划》均已将其列为保障措施，长沙等地已实现全域覆盖。其公共账户按“取之于房、用之于房”、不增加个人负担的原则，通过财政预算安排、土地出让金归集等渠道建立，正对应老旧小区维修资金缺失这一历史欠账；难点主要在于公共账户与既有住宅专项维修资金制度的衔接，以及体检结论向维修、改造需求的转化机制。

第三，资金接续机制断裂。财政资金主要覆盖建设期一次性工程投入，缺乏常态化运维补助机制；公共经营性资产的确权、归集与使用制度不完善，无法形成稳定的补充资金来源。需要指出的是，上述困境并非否定财政投入的必要性，而是表明在改造规模继续扩围背景下，资金机制必须从“一次性工程投入”转向“建设与运维分段保障、多元主体共担”。

2.3产权与治理政策滞后：资产模糊，自治失效

产权制度滞后是制约老旧小区长效运营的底层障碍。改造新增的停车位、社区配套用房、公共服务设施等经营性资产，国有投入、业主共有与单位留存资产边界混杂，普遍未完成确权登记，无法独立运营、独立核算。产权模糊直接导致两大问题：一是经营性资产收益无法规范归集，不能用于小区运维与维修资金补充，失去长效造血渠道；二是资产难以市场化盘活，政策已明确支持城市更新项目发行基础设施REITs，但老旧小区经营性资产权属分散、现金流不稳，尚不具备合规底层资产条件，片区统筹盘活难以落地。

同时，基层治理政策配套不足，业主自治机制普遍虚化。老旧小区老年人口占比高、意见分歧大，业委会成立流程繁琐，多数小区无有效自治主体。公共事务决策、物业费调价、资产运营等事项均需业主表决，决策成本高、效率低，街道、社区被迫承担大量兜底性事务。从多中心治理视角看，物业企业、社会组织尚缺少稳定的激励与约束机制：物业费标准低、亏损风险高，市场物业缺乏参与动力；社会组织多以项目化短期服务为主，缺少常态化参与运维的通道，多元治理容易演变为“政府单向兜底”。

2.4基层执行偏差：政策逆向选择，公平性缺失

在基层落地过程中，老旧小区改造政策出现明显的执行偏差，产生“优者先得、弱者难改”的逆向选择。按政策初衷，改造应优先推进安全隐患突出、设施老化严重、居住条件最差的小区，保障民生底线公平。但实际落地中，这类特困小区往往矛盾多、协调难度大、自筹资金落实难，无法满足申报条件；而居民团结、基础条件较好的小区更易快速落地，优先享受财政补贴。本节讨论的改造机会（申报遴选）公平，与第三章的改造收益分配公平属于两类性质不同的问题。

执行偏差弱化了政策普惠性：最需要帮扶的小区长期得不到改造，条件较好的小区却持续享受财政投入。同时，部分基层单位重政绩、轻实效，侧重打造示范样板，资源过度集中，普通小区改造质量与运维水平参差不齐。

2.5制度失灵的典型案例

表2 老旧小区改造制度失灵典型案例

资料来源：克而瑞研究中心根据公开资料整理。

可以看出，建运割裂、居民分担困难、逆向选择三类机制在不同城市重复出现，至少表明相关困境难以完全归因于基层执行疏漏，而与制度设计层面的缺陷相关：前端建设有标准、有资金、有考核，后端运营却主体缺位、资金无着、规则不明。上述事实构成本文讨论财政投入正当性、补贴公平边界等社会争议，以及提出优化路径时的基本前提。

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老旧小区改造的社会争议解析

3.1争议一：低回报项目为何须由公共财政持续投入

市场视角下，老旧小区改造商业回报有限、投资回收期长，难以形成市场化盈利闭环，但从公共治理视角看，其核心价值不在市场化利润，而在巨大的社会公共收益，属政府公共服务与城市治理的必然职责。其一，老旧小区存在大量消防、燃气、管网、内涝等安全隐患，放任不管会引发公共安全事故，改造的首要目标是消除公共风险、降低应急处置成本；其二，老旧小区多为中低收入群体聚居区，改造属普惠性民生保障，能够补齐弱势群体居住短板，缩小片区之间的人居环境差距；其三，持续改造可延缓住房大面积衰败，避免大拆大建，稳定存量住房资产价值，防范片区资产贬值引发的民生与经济风险。

同时，公共财政投入也存在明确的边界与限度。其一，财政资金应聚焦安全底线与基本功能，避免过度追求外立面高档化、景观奢侈化等非刚需提升，防止标准超出必要范围造成资源错配；其二，财政资金存在机会成本，同等投入用于保障性租赁住房、教育、医疗等领域的边际社会效益未必更低，改造规模与时序应结合地方财力统筹安排；其三，改造后租金与房价上行可能挤压低收入租户，需在方案设计中同步考虑租户保护与住房保障衔接。

3.2争议二：财政补贴房改房、福利房的公平边界

大城市核心区大量福利房、房改房，居民以较低的制度成本取得私有房产，并依托城镇化实现资产增值，后期设施老化仍由财政出资改造，由此引发“私人获利、全民买单”的质疑。讨论该问题的目的不是否定财政投入的正当性，而是为财政资金划定公平边界，使其既守住民生底线，又不为私人资产增值买单。判断边界宜以“公共性程度与受益范围”为标准：受益范围越广、公共性越强，财政承担的正当性越高；收益可明确归集到特定私人主体的，应由使用者付费。

从产权责任边界看，财政资金并非补贴私人房产修缮，而是聚焦小区红线内的公共道路、市政管网、消防设施、绿化等公共基础设施，属城市公共服务补短板，房屋室内本体维修与私人设施更换由业主自行承担。从历史维度看，福利房、房改房建设年代城市公共配套投入严重不足，房改中多数小区又未足额归集维修资金，财政投入本质是弥补城市建设的历史欠账，而非特殊福利倾斜。

但客观公平争议确实存在：改造中的环境景观整治、外立面翻新等工程会直接推高小区二手房价值，增值红利由业主享有而成本由财政承担，形成财富分配偏差。此外还有两项反驳需要正面回应：一是横向公平，同城未纳入改造范围的商品房小区业主与租房群体未获得同等财政投入；二是房改房业主当年已以低于市场价取得产权，改造构成“二次获益”。回应上述问题，关键在于通过严格的类别划分与资金分担规则，把财政资金限定在公共性最强的部分，在效率与公平之间取得平衡。

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老旧小区改造政策优化路径

4.1重构顶层设计，建立全生命周期建运一体化机制

修正政策顶层缺陷，将长效运营方案前置为立项必备条件，无运维方案、无资金平衡测算、无运营主体的项目不予审批立项，从源头杜绝“重建设、轻运营”问题；将运维成本测算、经营性资产规划、居民付费方案纳入项目前期可研范畴，构建“前期规划—中期改造—后期运营—迭代更新”的全生命周期政策体系。同时优化考核体系，弱化工程量与进度考核，增加运维长效性、居民满意度、资金可持续性等指标，倒逼基层转变重政绩、轻实效的导向。

4.2优化资金机制，构建分层分类的成本分担体系

精准划分财政与居民的责任边界，实行改造内容差异化资金分担：基础类以财政投入为主，保障公共安全底线；完善类实行财政、居民、社会资本共担；提升类以居民与社会资本投入为主、财政适度奖补为辅，严控财政资金用于非刚需品质提升，减少公共财政助推私人资产增值的争议。需要说明的是，提升类改造须在业主自愿且具备相应支付能力的前提下推进，不得以完成改造任务为由强制居民出资；对老年人口占比高、支付能力弱的小区，可通过公共收益注入、财政奖补与更新帮扶基金予以支持。

同时健全多元资金保障体系：推行菜单式物业服务，建立物业费简易动态调价机制；盘活车位、配套用房、广告、充电桩等经营性资产，明确收益归属，实行专款专用，优先用于运维与补充维修资金；对接前述“三项制度”，用足公共账户“取之于房、用之于房”、不增加个人负担的政策空间，通过财政预算安排、土地出让金归集、公共收益注入等渠道搭建长期资金储备池，并依据体检结论确定维修时序；连片片区推行跨小区现金流统筹平衡，以优质资产收益补贴弱势小区运维，但须以区级平台统一持有经营、按公开规则分配收益为前提。

4.3补齐产权与治理短板，激活社区自治活力

完善产权管理制度，厘清改造新增资产、存量共有资产与国有资产的边界，统一开展产权确权登记，明确业主共有资产的经营、收益、处置规则，使经营性资产具备市场化运营与证券化培育的基础条件。规范公共收益管理，实行单独建账、全程公开、居民监督，确保收益全部反哺社区运维。

优化基层治理机制，强化党建引领，结合物业服务质量提升行动，建立社区党组织领导下的居民委员会、业主委员会、物业服务企业协调运行机制；简化业委会成立、换届、表决流程，完善小区公共事务简易表决机制。构建“街道统筹、社区监督、业主自治、物业履职、国有平台托底”的协同治理体系：对无物业企业愿意接管的小区，由市属国有平台承接兜底性物业服务，其政策性亏损通过财政补贴与经营性资产收益统筹弥补，并作为国有资产考核的特殊事项管理。对老年群体多、自治能力弱的小区，由社区牵头组织协商并提供方案咨询与矛盾调解服务。

4.4矫正基层执行偏差，优化资源分配公平性

落实“先体检、后更新、无体检、不更新”要求，以体检结论为基础重排项目遴选顺序：优先改造隐患突出、低收入集中、居住条件恶劣的特困小区；不再单纯以“意愿优先、条件优先”作为申报门槛，对居民协调难度较大的小区，由街道、社区提前介入协商，在依法履行意愿征询与法定比例表决程序的前提下同步纳入计划，纠正政策逆向选择。

严控示范工程过度投入，均衡分配改造资源。同时完善项目公示、居民监督与绩效评价机制，全程公开改造方案、资金使用、资产收益与运维开支。此外，现行制度以产权业主为中心设计，租户缺少议事渠道却承担改造后的成本上涨压力；后续可吸纳租户代表参与方案听证，并在片区更新中与住房保障体系衔接。

4.5创新市场化机制，拓宽长效发展路径

针对老旧小区市场化盈利难问题，摒弃单一小区单点运营模式，推广片区统筹更新：由城投平台、专业运营企业统筹片区内多个小区的经营性资产，实现规模化运营与盈亏平衡，破解单个小区收益不足的难题。适度引入不动产金融工具，对连片改造、现金流稳定的片区配套资产培育标准化底层资产，探索基础设施REITs盘活路径，形成“改造—运营—盘活—再投入”的闭环。需要说明的是，现行REITs项目行业范围清单虽已将“城市更新设施”纳入，但申报范围限于老旧街区、老旧厂区，尚未列举老旧小区；且其要求底层资产权属清晰、现金流稳定可测、规模达到门槛，老旧小区经营性资产能否合规纳入仍有待实施细则明确。

较现实的路径是先行完成片区资产整合与确权，形成达门槛的资产组合再对接REITs，同时用好2026年新设的“城市更新项目贷款”品种与城市更新基金等工具，现阶段仍以平台统一运营与财政补助、专项债券、信贷资金为主，不宜高估REITs的短期落地效果。同时，以税收优惠、运营补贴与场地扶持鼓励社会资本参与社区养老、托育、家政等增值服务；健全旧房抵押、带押过户、反向抵押等存量住房金融工具，为自主更新与资产盘活提供资金支持。

4.6完善自主更新支持机制，激发居民内生动力

随着政策主线向居民自主更新转变，配套支持机制需同步补齐。其一，明确自主更新的适用范围与方式：经房屋安全鉴定明确需拆除的（如D级危房），必须依法拆除重建，可采用原拆原建、自主更新方式；其余房屋以改造、维修、局部提升为主，并将装配式装修与适老化、智能化改造纳入实施范围。两类路径对应不同的审批流程与补助规则，避免政策适用混乱。

其二，完善激励与成本分担设计。在符合规划前提下允许适度增容，增容部分有偿使用并明确收益归属，专项用于本小区配套改造与困难群体帮扶，同时严格控制增容幅度，避免冲击周边房地产市场。其三，建立多部门联审联办的审批绿色通道，由业主组织联合区级部门组建工作推进小组，减少审批环节，把启动权、设计权、代建与物业选择权交还业主集体。其四，畅通资金渠道，由街道、社区与合作银行共同设立更新帮扶基金，为经济困难的老年群体提供低息或免息贷款，并与4.5所述存量住房金融工具衔接落地。

其五，强化集体行动支持。针对共识形成难、利益协调难的问题，引入第三方专业机构提供资金测算与矛盾调解服务（详见4.3），明确少数异议业主的权益保护与补偿规则，降低集体行动成本。同时也要看到，原拆原建与适度增容的自主更新模式还面临消防与市政配套承载力约束、增容收益分配博弈等难题，需配套完善规划管控细则，将增容规模与片区公共配套承载力挂钩，防范过度增容挤压片区公共服务。

4.7实施条件与风险提示

上述路径的落地有赖于若干前置条件，也存在需要防范的风险。一是债务风险，财政补助与专项债券规模受地方财力约束，跨小区现金流统筹与REITs盘活依赖运营收益稳定实现，须建立分年度资金平衡测算与动态调整机制，防止形成新的政府隐性债务。二是能力风险，运维方案审查、成本测算、资产确权等专业要求较高，宜由市级统一提供标准与技术支持。三是廉政风险，公共收益与经营性资产收益分配须全程公开、单独建账、接受居民监督。

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结论与展望

5.1结论

老旧小区改造是存量时代城市更新与民生保障的核心工程，其价值体现在公共安全保障、人居环境提质、城市资产保值与社会治理优化等公共领域，难以用市场化盈利标准衡量。当前政策存在显著的结构性制度困境：顶层设计建运割裂、资金分担失衡、产权治理滞后、基层执行偏差，导致改造成果难以长效巩固、财政资金使用效益递减。问题的根源不在于投入规模过大，而在于投入方式与制度供给不相匹配；在“十五五”改造规模继续扩围的背景下，机制建设的紧迫性进一步上升。

同时，改造的公平性争议具有两面性：财政投入以公共基础设施补短板为主，属弥补城市建设历史欠账的公共治理行为，并非对福利房、房改房业主的特殊福利；但客观上存在公共投入助推私人房产增值、收益私人独占的瑕疵。破解困境不能单纯依赖财政输血或市场化运营，须重构全生命周期政策体系，构建“政府兜底保基础、居民付费担责任、资产造血促长效、社会参与补活力”的多元可持续模式。

需要说明的是，本文提出的部分制度优化路径属于学术层面的对策建议，部分改革构想有待城市更新国家立法以及地方配套政策出台后逐步落地实施。

5.2展望

未来我国城市更新将进入片区化、精细化、长效化阶段。《城市更新“十五五”规划》已将城镇老旧小区改造纳入国家层面的量化部署，改造将进一步从单点工程转向片区统筹更新与资产长效运营。随着不动产产权制度、公共财政机制与社区治理体系持续完善，居民自主更新、经营性资产盘活、基础设施REITs证券化、跨片区现金流平衡等模式有望逐步成熟，共同破解市场化盈利难题。但不同城市能级约束差异显著：超大特大城市资产增值潜力大而产权关系复杂，中小城市及县城财政实力有限、经营性资源匮乏。后续研究宜按城市能级与小区类型分类开展实证研究，量化测算财政投入、资产收益与运维成本的平衡关系，并对自主更新模式下业主集体行动的形成机制、适度增容收益的分配规则作进一步检验。