女子在承包的林地种小麦，涉非法占用农用地罪被刑拘；一个标点引发定罪争议：顿号是“或”还是“和”？观点：宜尽快出台权威解释避免错案

还有四五天，林间套种的麦子就可以收了，内蒙古种植户王晓梅却按村里的意见把麦子毁了，只为求得法院轻判。

日前《南方周末》报道了这样离奇的一幕：

王晓梅因在其承包的林地里间种31.7亩小麦，涉嫌非法占用农用地罪被刑事拘留。林间种粮为啥会犯罪？根子在于从2001年起，非法占用林地被列入非法占用农用地罪，而此前只有非法占用耕地才构成犯罪。进一步来看，则与2023年版司法解释关于林地毁坏标准的认定争议密不可分。

2026年6月，王晓梅没有间种小麦的地块里，草长得比树高 南方周末记者 柴会群 摄

按照之前的司法解释，“造成原有的林地植被或林业种植条件被严重毁坏”才属于“造成林地毁坏”，但2023年版表述变成了“造成林地被严重污染或者原有植被、林业生产条件被严重破坏的”才属于毁林。这里的顿号“、”该理解为“或”还是“和”?若理解为“和”，则必须同时破坏原有植被和林业生产条件才构成毁坏林地，涉案农民可能无罪；若理解为“或”，只要原有植被严重破坏即可入罪。

从王晓梅的遭遇来看，当地在司法实践中，显然是按“或”来认定的。个案背后有一个不得不提的背景：内蒙古于2024年开启打击毁林毁草专项行动，由此导致当地毁林罪案件数量“指数级增长，居全国第一”，其中，大兴安岭森林公安局毕拉河分局立案近200件；有律师称看守所羁押大量涉案农民，“都放不下了”。

问题在于，按“或”理解，这与司法部2020年出台的《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》存在明显冲突。该规范明确：破坏林地原有植被的，导致林地种植条件遭到严重损坏，才可判断林地被破坏。这个“导致”是因果关系，指向的是“和”而非“或”。换句话说，司法鉴定标准要求两个条件同时满足，而一些法院却按“或”来定罪。同一个行为，按司法字面解释可能犯罪，按鉴定规范技术标准又不犯罪，这就让人无所适从。

更让人困惑的是，“原有植被”到底指什么?目前也没有一个清晰的说法。按照相关解释，植被包括林木、灌木和草本植物等组成的整体，但老百姓会朴素地认为植被就是树木，杂草不属于。另外，不得不提的一点是，当地的打击毁林毁草专项行动，只是禁止林间种粮，而允许在林间种植蔬菜和菌类等。如果说种麦子除草属于犯罪，那种菜、种菌同样要除草，何以就不构成犯罪了?

再往深一层，争议背后涉及农民的现实利益问题，以及村干部微妙的心理博弈。从报道看，村里发包相关林地主要是为了防风固沙，但由于合同要求林地只能种植山杏和沙棘，而后者并不能直接带来经济收益，这才让村支书在承包时口头表示可以种小麦、谷子，以提升承租农民的收入预期。这种表态其实是一种默许乃至于放任:他们未必不知道种麦子违法，但为了顺利发包可以不管，只要上级不追究。如果上级管理趋紧，那便及时调整，要求租户整改，反正承担损失的又不是自己。这显然表明，村干部把风险转嫁给了承租的农户。

就像两个时间不一的手表，并不能帮人更好地安排时间一样，存在分歧的司法解释同样会影响公众的生产、生活。涉事条款中的那个顿号，到底该怎么理解，是“和”还是“或”？有关方面不妨尽快给出一个权威清晰的解释，连同何谓植被等存在模糊认知的概念或具体条文，都需要逐一予以明确，以打通司法与行政在实践中的冲突，从而让乡镇和村可以简明理解和宣传法条，帮助农民建立不违朴素认知的稳定预期。

南方都市报（nddaily）快评

撰文：墨攻

延伸阅读

村民称自家4亩耕地被违法征收，起诉县自然资源局一、二审均败诉

2018年，农民王先生家的4亩多承包地，因“镇原县柳咀至闫沟三级公路改建项目”被征收。王先生认为相关部门在没有合法手续的情况下强行占地，且存在超范围征收问题，遂将镇原县自然资源局告上法庭。

案子历经一审、二审、甘肃省高院再审，王先生均败诉。

该项目施工时的监控视频截图

王先生此后向甘肃省自然资源厅举报违法占地问题。在举报过程中他发现，2023年7月，镇原县自然资源局就已经对案涉公路项目的管理单位——镇原县交通运输局作出了行政处罚，认定该项目非法占用永久基本农田19613.23平方米（29.41亩），罚款124万余元。

王先生称，这意味着，自己起诉镇原县自然资源局违法征地的案件在审理期间，案涉公路项目已被认定存在非法占地情况。在庭审中，镇原县自然资源局坚称征地行为“程序合法、事实清楚”。

如今，王先生要求上级部门庆阳市自然资源局查处此次违法行为，他认为前述处罚不仅违法主体不对、处罚面积和征收面积不一致，并且至今没有整改措施。他向庆阳市自然资源局发起行政复议，但被驳回；随后他起诉到法院，一审又被驳回。目前该案在庆阳市中级人民法院审理，尚未宣判。

村民称自家耕地被违法征收

起诉县自然资源局一、二审均败诉

2018年1月29日，镇原县国土资源局（现为镇原县自然资源局）和屯字镇人民政府联合发布征收土地公告，文件编号为自然资源告字【2018】第23号。公告中表示，根据镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程建设用地需要，拟征收屯字镇闫沟行政村王沟、闫沟、王峁自然村集体土地及相关土地上的农宅和附属物。

王先生是闫沟村村民，根据后来镇原县自然资源局在法庭上的答辩，此次征收行动中，王先生家4.06亩耕地被征收。红星新闻记者获得的王先生起诉镇原县自然资源局案一审判决书显示，他认为自己被征收的是3.06亩，请求法院判定此次征收行为违法，要求被告发还其被征收的土地。

该项目施工时的情形

一审判决中，镇原县自然资源局答辩称，案涉项目于2018年6月实施，全长6.61公里，建设单位为镇原县人民政府，项目管理单位为镇原县交通运输局。征地前已履行公告、现状调查、风险评估、补偿登记、签订协议等程序，征地丈量由县自然资源局、县交通运输局及乡、村、组工作人员共同参与，经权属确认后由农户签字认可。2018年5月征收王先生家川台地2.88亩，后期因道路需要补征山地1.18亩，共计4.06亩，并非其所称的3.06亩，征地补偿款及青苗补偿款共计96376.74元已全部兑付到位。该局认为征地程序合法、事实清楚，请求驳回原告诉讼请求。

2023年10月31日，宁县人民法院一审判决驳回王先生的诉讼请求，判词中写道，征地红线是政府规划部门和国土部门共同批复的用地边界，勘测定界图已证实王先生的案涉地块已修成公路。虽然王先生称登记表上签字并非本人所签，但其向征收部门提供了银行卡账号，补偿款已汇入其账户，视为对征收行为予以认可。

一审法院认定，镇原县自然资源局按照工程设计放线图纸进行征收，有乡、村、组工作人员全程参与并监督，补偿标准已按相关规定发放，征收行为并无不当，不存在侵犯王先生合法权益的情形。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回王先生的诉讼请求。

随后，王先生就此案上诉至庆阳市中级人民法院、甘肃省高级人民法院，均被驳回。

败诉后向省林业和草原局举报

获知此次公路改建工程违法使用林地

2024年12月16日，败诉后的王先生向甘肃省林业和草原局举报，称镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程违法使用林地，未在有效期内取得建设用地批复。

红星新闻记者获得的甘肃省人民政府政民互动留言页面显示，2025年1月21日，甘肃省林业和草原局答复称，经庆阳市林草局和镇原县林草主管部门核实，2021年4月25日，镇原县交通运输局在取得镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程使用林地审核同意书届满后，未取得建设用地批准文件，也未向镇原县林草局提出申请延期。因此镇原县林草局认为该单位已构成违法使用林地的事实，于2025年1月2日进行立案查处，目前正在办理中。

王先生提供的镇原县林业和草原局向庆阳市林业和草原局发送的《关于镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程违法使用林地的调查报告》显示，该项目间隔时间较长，地貌发生变化，数据库更新原因导致调查取证困难，目前还在调查取证阶段。镇原县林业和草原局表示，将严把法律时间节点，积极深入调查取证，及时对该案件进行查办。

2024年12月20日，王先生还向甘肃省自然资源厅举报，称镇原县柳咀至闫沟三级公路改建项目存在严重的违法占地情况、建设程序严重违法的问题。同年12月27日，省厅回复称，将该违法线索转交庆阳市自然资源局组织调查核实，核查结果由庆阳市自然资源局于规定时效内书面答复。

王先生告诉记者，直到2025年4月，他主动联系对方，才得到口头答复——对方称，镇原县自然资源局已经对该项目作出了行政处罚。

这一消息让王先生意外。他说，自己起诉镇原县自然资源局征地的整个诉讼过程中，被告方从未提及这一处罚决定。

王先生称，截至目前没有收到书面答复，于是向庆阳市人民政府发起行政复议，要求庆阳市自然资源局对其反映的违法征地行为进行查处，并书面告知。

违法占地行为处罚详情披露

项目占地数据不一致

2025年4月29日，王先生通过邮寄方式向庆阳市人民政府申请行政复议。同年6月4日，庆阳市人民政府驳回了王先生的行政复议请求。

红星新闻记者获得的一份决定书显示，庆阳市人民政府查明，2023年7月25日，镇原县自然资源局对镇原县交通运输局未办理用地审批手续、非法占地修建柳咀至闫沟三级公路改建工程的行为，作出行政处罚，处以罚款1240717.45元。镇原县交通运输局未提起行政复议和行政诉讼，于2023年10月13日，将1240717.45元罚款缴纳至甘肃省财政厅非税专户。

镇原县自然资源局针对该项目的行政处罚决定书

而前述王先生败诉的案件，宣判日期在这份行政处罚决定日期之后。

驳回理由中，庆阳市人民政府认为，王先生反映的违法占地行为，已被查处且作出处罚。王先生2024年12月向甘肃省自然资源厅举报的违法线索，与2023年已处罚的违法行为基本相同，属于重复举报，被申请人无需对该线索进行重复查处。且甘肃省自然资源厅已对王先生此前的举报进行了答复，庆阳市自然资源局的口头答复对其权利义务不产生实际影响。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条规定，驳回王先生的行政复议请求。

王先生不服此决定，向宁县人民法院提起行政诉讼，一审被驳回。但是在此次一审中，王先生见到了那份违法占地行政处罚决定书。庆阳市自然资源局提交的证据中，一份行政处罚决定书显示，柳咀至闫沟三级公路改建工程在土地手续未办理完成前，共违法占用基本农田、乔木林地、草地等共计约169.67亩，总计罚款1240717.45元。

同时，证据中又出现数据不一致的其他材料。例如，王先生2024年12月向甘肃省自然资源厅举报后，该举报信最终由镇原县自然资源局向上级答复，记者获得的这份答复文件显示，镇原县自然资源局表示“我局在柳咀至闫沟三级路征地过程中依据合理程序合法、事实清楚，所征收每宗土地都按照勘测定界及设计图纸进行，举报人反映事实与现实情况不符。”

这份结论随后又被庆阳市自然资源局上报给甘肃省自然资源厅。但这份报告中表示该项目共占地12.3141公顷，即184.7115亩。而此前2021年11月5日时，王先生曾就该问题信访，同年11月25日，镇原县自然资源局回信中表示，“该项目共征收集体土地312.44亩”。

镇原县自然资源局曾答复王先生，该项目征地共涉及312.44亩

而另一份该镇原县自然资源局关于项目占用“永久基本农田”的情况说明文件内，则显示该项目占地177.801亩。

该项目至今未获依法批准

县自然资源局：已经报了

柳咀至闫沟三级公路改建工程是否获得合法的用地批准手续？

在2024年6月27日，王先生向甘肃省自然资源厅申请信息公开，要求公开镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程征地批复和用地批复的文件。同年8月2日，得到的回复是“经检索，无你申请公开的政府信息。”

同年9月13日，王先生还同步向自然资源部申请该项目的用地批准文件，得到的回复也是“经检索，我部不存在你申请的政府信息。”

自然资源部回复

而根据《甘肃省人民政府关于印发甘肃省被征地农民参加基本养老保险实施办法的通知》第五条：将被征地农民纳入现行企业职工基本养老保险或城乡居民基本养老保险制度，对符合条件的在参保时给予适当参保缴费补贴。

红星新闻记者获得的镇原县社会保险局发给镇原县人民政府的《被征地农民参保缴费补贴资金预缴通知》显示，镇原县柳咀至闫沟三级公路改建工程建设项目，需预缴参保缴费补贴资金1141215.25元。但是该文件同时强调“该项目依法批准后，再对参保缴费补贴资金据实核算。”

镇原县社会保险局的通知，显示该项目待依法批准

上述文件落款日期是今年6月23日，这也意味着截至2026年6月23日，柳咀至闫沟三级公路改建工程依旧没有被“依法批准”。

9月11日，红星新闻记者就此事致电庆阳市自然资源局，对方表示此事归属地部门镇原县自然资源局调查。随后，记者致电镇原县自然资源局，工作人员表示负责主管此事的人员下乡，暂时无法回复。

当天，红星新闻记者从镇原县交通运输局获悉，柳咀至闫沟三级公路改建工程确实没有获得用地审批手续。“我们和自然资源局沟通过了，对方说正在走手续，大概今年年底就能下来。”

该项目究竟征收了多少土地？为何多份文件显示的征地数额不一致？红星新闻记者就此事致电镇原县自然资源局相关负责人，对方答复记者称当年修这条公路是有一个取土场和弃土场，“这块就没有上报，最后造成的沟渠都填了，但是群众该拿的钱都给到位了，没有拖欠一分。但最后勘测定界，网上报的是大约177.801亩，是以这个为准。”

该负责人解释，过去修路和现在修路不一样，“现在都是有勘测定界的，提前把东西做好，但是过去修路比如报100多亩用地，实际操作修路肯定是要大于这100亩的。”

同时，该负责人证实，该项目用地手续确实没有办下来，“但是我们已经往省自然资源厅报了，只不过现在批文没有下发。”该负责人告诉记者，王先生因为此事不止向一个部门投诉，且打了多个诉讼。“但是这条路对老百姓来说是个好事”。

而王先生说，耕地涉及百姓的生活，之所以一直坚持诉讼和举报，一方面因为农田被占了，相关部门拿不出合法的依据，且公路距离他家非常近，影响生活；另一方面其坚持要求补地，如果耕地能重新补回来，当初发的征地款可以退还。而他诉庆阳市自然资源局不履行法定职责及行政复议一案，目前仍然在等待二审开庭中。