彭中遥｜环境行政处罚制度生态恢复功能之证成及补强

作者简介：彭中遥，湖南大学法学院副教授、湖南省法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长。文章来源：《环境保护》2026年第7期，转自跨学科环境法前沿公号。

摘要

长期以来，在我国政府环境行政规制的“工具箱”中，行政处罚制度一直扮演着至关重要的角色。从规范文本层面检视，当前我国环境行政处罚制度尽管种类繁多、依据充分，却普遍存在“重惩戒、轻恢复”的功能弊病，难以满足生态环境损害救济的实践需求。从应然层面分析，环境行政处罚制度具有专业性、效率性、强制性等内在优势，能够满足生态环境损害救济涉及的公益性诉求，故理应具备恢复生态、填补损害的规制功能。就其补强路径而言，本文提出未来宜将生态修复归为环境行政处罚的具体种类之一，将生态环境损害后果作为环境行政处罚制度启用的重要考量因素，并明确规定行政罚款可直接用于受损生态环境的修复。

引言

在我国环境行政执法实践中，基于“命令—控制”式的行政处罚长期处于主导地位，在一定程度上反映了环境行政执法的法律后果及规制成效。近年来，环境行政处罚制度的创新与变革成为我国环境法治的突破重点和瞩目焦点。然而，检视我国生态环境损害救济场域即可发现，环境行政处罚制度的规制功效并不尽如人意，如在“松花江水污染案”“康菲溢油污染案”等重大环境案件中，普遍出现了罚款“顶破天”却仍难以充分填补生态环境损害、无法有效威慑环境危害行为人的法律尴尬。这不禁令人反思：在我国现行法律框架下，环境行政处罚制度的运行是否具备足够的规范支撑？在功能规制层面，环境行政处罚制度是否具备充分填补受损生态环境的功效？从应然层面分析，未来我国行政处罚制度该如何在生态环境损害救济场域得以优化适用？本文尝试对以上问题进行探讨。

一、环境行政处罚制度规范文本之检视

当前，我国环境污染与生态破坏事件日益频发，政府部门如何运用强有力的行政规制手段有效应对，已然成为必须直面的现实问题。从实践看，在政府环境行政规制的诸多工具中，环境行政处罚制度无疑扮演着至关重要的角色。近10年来，我国共查办环境行政处罚案件129.5万件，罚款金额总计860.2亿元；其中，仅2025年，我国就查办环境行政处罚案件4.31万件，罚没款数额总计38.89亿元。但是，在这种环保重罚主义的时代背景下，我国环境治理的整体成效却难以令人满意。有关权威统计表明，我国在水体、海洋、土壤、核辐射等领域均长期存在难以根除的环境污染问题。这意味着，我国环境行政处罚制度的应然规制功效尚未得到充分发挥。

从规范文本上分析，依照2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第二条规定，“行政处罚”是指“行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”。根据生态环境部2023年颁布的《生态环境行政处罚办法》第八条规定，我国环境行政处罚包括罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产整治、责令关闭等诸多制度类型。同时，《生态环境行政处罚办法》从实施主体与管辖、普通程序、简易程序、执行、结案和归档、监督等方面对环境行政处罚制度的运行规则作了细化规定。由此可见，在我国现行法律框架下，环境行政处罚制度的创设及施行具有较为充分的规范支撑。然而，从功能上辨析，在上述环境行政处罚的诸多类型中，仅罚款、责令停产整治、责令限期拆除等制度具有生态恢复之功效。

具体到环境单行法维度，当前我国针对生态环境损害责任的条款设置较为匮乏。除《中华人民共和国水污染防治法》（2017年修正，以下简称《水污染防治法》）第八十五条、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2020年修订，以下简称《固体废物污染环境防治法》）第一百一十二条、《中华人民共和国草原法》（2021年修正）第六十九条至第七十一条、《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订）第四十四条至第四十九条等，分别设置了“消除污染”“限期治理”“补种树木”“限期恢复植被”“生态修复”等责任形式外，其他环境单行法中鲜有恢复性的行政处罚责任条款。从新近立法实践看，《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）已于2026年3月正式出台，并将于同年8月15日起施行。在立法技术上，《生态环境法典》采取“适度法典化”模式，将《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订，以下简称《环境保护法》）、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等10部法律经过编订纂修全部纳入。在《生态环境法典》正式施行后，上述法律将不再保留。可以说，在《生态环境法典》正式施行前，恢复性行政处罚条款在环境单行法中具有分布零散、表述歧义、规范密度不足等结构性缺陷，难以形成整体性、系统化的制度供给。同时，应当看到，《生态环境法典》在“法律责任和附则”编中尝试对环境行政处罚制度进行体系化构造，第一千零五十六条将“有效采取生态环境修复措施”列明为从轻或减轻处罚的法定情形，第一千零六十五条第一款确立了“消除污染、修复受损生态环境”的责任形式，首次在法律层面规定了替代性修复措施。如果说前法典时代各环境单行法中的行政处罚责任条款，为生态恢复功能的嵌入提供了制度雏形，那么后法典时代的规则创新及体系整合，则标志着环境行政处罚制度的生态恢复功能实现了从“零星嵌入”向“系统构造”的范式转换。

然而，我国现行法律框架下的恢复性行政处罚责任的规定（如“消除污染”“限期治理”“补种树木”“限期恢复植被”“生态修复”等），尚不足以肩负起充分填补与有效救济生态环境损害之功效。其理由在于：“消除污染”“限期治理”等责任条款并未对环境危害行为人如何填补损害、治理污染等内容作出明确规定，故其在实效性及可操作性上存在显著不足；而“补种树木”“限期恢复植被”“生态修复”等责任条款仅限于单一的环境（资源）要素领域，且相关规则偏向于资源要素经济效益的填补，缺乏对于环境要素生态服务功能的恢复。综上所述，从规范文本层面检视，尽管当前我国环境行政处罚制度种类繁多、依据充分，却普遍存在“重惩戒、轻恢复”的功能弊病。质言之，生态恢复功能不彰已然成为我国环境行政处罚制度实践运行中的突出难题。

二、环境行政处罚制度应然规制功能之剖析

在哲学意义上，“实然”与“应然”是一对关联概念。一般而言，“实然”是指客观存在的现象及规律，它不以人的意志为转移，更多强调事物的本来面貌及实际状况；而“应然”则指事物应该如何存在及其理应发展之态，着重强调人们对于事物的价值判断及美好期待。简言之，前者回答的是现实层面“是什么”的问题，后者回答的是理想层面“应该是什么”的问题。

就我国环境行政处罚制度而言，从实然层面检视，当前该项制度大体存在“重惩戒、轻恢复”的功能局限，难以满足我国生态环境损害救济的实践之需。但从应然层面分析，环境行政处罚制度的规制功能显然不应局限于法律威慑维度，还应具有风险预防、生态恢复等功效，这些功能相互关联、互为补充，共同形成一个相对自洽的逻辑体系。对此，德国法学家阿斯曼将环境行政规制的任务及功用归纳为“排除环境损害、预防环境危害、避免其他环境风险并恢复自然的运作功能”。陈慈阳也指出，国家环境保护的任务包括排除现存的环境损害、预防未来的环境危害、排除潜在的环境危险性三重维度。本文借鉴上述学者所形塑的理论框架，将我国环境行政处罚制度的应然规制功能概括为法律威慑、风险预防及生态恢复3个方面。

其一，环境行政处罚制度的法律威慑功能。依照通说，法律威慑乃指“通过法律责任为违法行为设置后果，从而为行为人创造在事前放弃违法行为的激励”。就环境行政处罚制度而言，由于其规制对象主要是追求经济利益最大化的企业单位，其威慑功效发挥的关键在于罚款数额能否对环境危害行为人产生足够的经济制裁效果。根据“禁止任何人从违法行为中获益”的基本法理，环境行政罚款的数额应足以剥夺相对人的全部不法收益，从而实现违法成本高于守法成本。基于此种考量，我国在水污染防治、固体废物污染防治、大气污染防治等领域，针对环境行政罚款数额分别采用了“概括式”“数值式”“倍率式”等形式，力求通过多元化罚款数额的设置来应对复杂化的生态环境损害问题，从而充分发挥行政处罚制度对潜在环境危害行为人的吓阻及威慑功能。

其二，环境行政处罚制度的风险预防功能。环境问题具有累积性、隐蔽性及潜伏性等特质，故其在初期往往不易被人察觉。但是，生态环境损害后果通常具有严重性及不可逆转性，因而在环境受损后再进行治理的难度较大且修复效果时常不尽如人意。实践经验也表明，针对环境污染与生态破坏事件，相较于事后治理，事前预防是一种更优的选择。我国在2014年修订《环境保护法》时，在第五条明确规定了风险预防原则。自此，风险预防原则成为我国环境保护法的一项基本原则，并贯穿我国环境法治实践及相关问题的解释论分析。有论者基于法学与科学的交叉视角分析指出，风险预防原则的核心在于，科学不确定性无法成为政府部门不行动或延迟采取行动的理由，法律上的不行动无疑会导致更为严重的生态环境损害后果。据此，在生态环境保护领域，我国治理模式逐步由末端治理走向风险预防。行政机关针对环境风险的预防任务也由此产生。需要指出的是，在传统行政法理论框架下，行政处罚素有一般预防与特别预防的功能价值。前者从宏观正义出发，通过行政处罚的制裁作用，对潜在违法者以儆效尤；后者则从个案正义出发，通过“命令—控制”式的制裁举措，避免当事人产生再犯的可能性。在现代风险社会的时代背景下，我国环境行政处罚制度同样应具备一般预防与特别预防的双重功能指向，即不仅可以通过行为罚遏制具有重大环境风险的违法行为，而且可以通过高权行政处罚举措规避当事人再犯的可能性。

其三，环境行政处罚制度的生态恢复功能。环境要素、生物要素及生态系统是人类世代依存的基础，因此，竭尽全力保持其原真性、完整性实属必要。这就决定了当生态环境遭受损害时，人们理应运用科学、合理、有效的手段，尽可能地恢复受损生态环境的原真及完整状态。据此，一旦生态环境损害发生，即需依照整体性方法与生态平衡规律对其进行系统性评估，并以实现恢复受损生态环境服务功能为目的展开相关的救济工作。有学者基于实证考察提出，依循传统“侵权损害论”所构建的环境侵权救济体系已难以满足我国生态环境损害救济的实践需要，未来亟须以“生态恢复论”为基石重构针对生态环境本身损害的救济理论体系。“生态恢复论”是“以整体主义环境哲学为基础，将生态环境整体作为调整对象，以修复为主要救济方式”的理论体系。该理论为当代中国环境法治转型，以及生态环境损害救济提供了方法论指引。应当看到，我国在2014年修订《环境保护法》时，在第五条明确规定了“综合治理”与“损害担责”原则；而新近出台的《生态环境法典》第六条将其微调并演进为“系统治理”与“损害担责”原则。前者要求国家采取行政处罚、行政命令等各类手段综合、系统性地治理环境问题，针对受损生态环境适用清除污染、恢复生态等责任显然是该项原则的题中应有之义；后者是对污染者付费原则的适当改良，采用“担责”而非“付费”的表述，意在强调环境危害行为人除承担赔偿、罚款等金钱类责任外，还须承担清除污染、恢复生态等行为类责任。由此，不难发现：国家具有综合运用行政处罚、行政命令等公权手段来实现生态恢复目标的环境保护义务，而环境危害行为人则须依法承担生态修复及损害赔偿等责任以落实“损害担责”原则。环境行政处罚作为国家履行环境保护义务的重要手段，理应具有生态恢复功能。因此，补强环境行政处罚制度的生态恢复功能，不仅契合“生态恢复论”的价值取向，而且符合我国环境法中“系统治理”“损害担责”原则的基本要求，同时有助于实现威慑功能与修复功能的内在有机统一。

三、环境行政处罚制度生态恢复功能之补成

前文梳理表明，从应然层面分析，我国环境行政处罚制度的规制功能大体包含法律威慑、风险预防及生态恢复三个方面。但现实中频现的环境污染与生态破坏事件表明，我国环境行政处罚制度的应然规制功效（尤其是生态恢复功能）尚未得到充分发挥，难以满足生态环境损害救济的实践需求。有论者基于对我国环境法律保障乏力的反思指出，环境行政处罚的公益性、高效性、专业性等特质，与当下生态环境损害救济的紧迫实践需求之间的匹配度较高，故宜建立起以行政处罚为主导的生态环境损害公法救济路径。另有论者基于对环境违法事件的分析指出，我国环境行政处罚（尤其是环境行政罚款）制度在维护环境公益、救济生态损害场域具有独特优势，“应当在理论上承认行政罚款的补偿性，并在实践中通过罚款标准的完善实现行政罚款对公共利益损失的补偿功能”。对此观点，本文予以认同。下文重点就环境行政处罚与生态环境损害救济的契合性，以及环境行政处罚制度生态恢复功能的补强路径进行探讨。就环境行政处罚与生态环境损害救济的契合性问题而言，大体可从以下3个方面加以证成。

其一，行政处罚制度可以满足生态环境损害救济涉及的公益性诉求。从理论上分析，行政的本质是对公共利益的维护、分配与集合，因此，维护环境公益首先属于行政机关的职责。行政处罚作为国家机关履行环境保护义务的重要手段，其运行无疑具有维护环境公益的旨向；生态环境部于2023年颁布的《生态环境行政处罚办法》第一条也明确规定，行政处罚具有“维护公共利益和社会秩序”的目的。生态环境损害是一种典型的环境公益损害，这意味着行政处罚制度在生态环境损害救济场域具有适用的可能及空间。

其二，行政处罚制度具有恢复生态、填补损害的应然规制功能。有论者指出：惩罚性与赔偿性并非公法和私法的界分标准，故惩罚不应被公法所垄断，补偿也不应为私法所独揽。由此，从应然层面看，作为公法规制手段的环境行政处罚制度除具备惩戒、威慑功效外，同样可发挥恢复生态、填补损害的功能。从域外环境法治实践看，《美国清洁空气法》《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》等，均明确将环境行政处罚制度规定为生态环境损害的填补方式之一。尽管我国当前针对生态环境损害法律责任的专项条款设置较为匮乏，但仍在部分环境单行法中设置了“消除污染”“补种树木”“生态修复”等具有生态恢复功能的行政处罚责任条款。由此，纵观国内外环境法治实践不难发现，环境行政处罚制度在一定程度上发挥着恢复生态、填补损害的规制功能。

其三，行政处罚制度在生态环境损害救济场域具有专业性、效率性等内在优势。当前，我国立法以环境民事公益诉讼、生态环境损害赔偿制度为核心，已建立起一套以私法为主导的生态环境损害救济体系，并在我国环境公益维护场域发挥着重要作用。但如前文所述，生态环境损害及其法律救济在本质上是一个公法问题，故此种以私法为主导的救济体系在损害评估、科学认知、反应速度、修复能力等方面存在较大缺陷。而环境行政处罚作为普适性、常规性的公法规制手段，具有先定力、强制性、便捷性、权威性等特性，相关决定一经作出就会即刻产生法律效力。从实践看，通过环境行政罚款制度，可以快速、便捷地筹集相关资金，并用于受损生态环境的填补及修复，这在一定程度上避免了诉讼冗长导致延误生态环境损害救济时机的情形。因此，从权力合理配置与高效运行的基本逻辑看，针对生态环境本身遭受损害的情形，首要的解决措施和第一道防线不应当是求助于司法机关的个案裁量，而是应通过加强行政执法以及行政法上的制度创新实现规则之治。依此逻辑，生态环境损害救济与其求助于司法权，不如寻求行政法上的制度完善及规则创新。据此，建立健全包含环境行政处罚制度在内的公法规制手段并补强其生态恢复功能，是未来我国生态环境损害救济的发展趋向。

四、环境行政处罚制度生态恢复功能之补强

在明确环境行政处罚与生态环境损害救济的高度契合性后，应重点就环境行政处罚制度生态恢复功能的补强路径展开探讨。

其一，明确将生态修复归为环境行政处罚的具体种类之一。依照传统行政法理论，行政处罚是以“制裁—威慑”为核心功能，而生态修复的目标则是恢复受损的生态环境及其服务功能，二者似乎存在某种天然的张力。但是，功能主义规制理论强调，行政处罚的规制功能应当与行政任务相匹配。从这一视角分析，环境行政处罚的任务理应从单纯的“排除环境损害”扩展到“重新恢复受损生态环境的服务功能”。如前文所述，环境行政处罚的规制功能包含法律威慑、风险预防、生态恢复三个维度，三者共同构成一个自洽的逻辑体系。在此意义上，将生态修复纳入行政处罚，是行政处罚制度功能主义的题义。从实践看，生态修复融合了公益目标与民事手段，兼具公法与私法等不同因素。因此，当前我国学术界对于生态修复法律属性的解读众说纷纭，大体存在“私法责任说”“公法责任说”“混合责任说”“特殊责任说”等观点。有论者认为，生态修复责任具备行政处罚内含的“惩戒”“违反行政管理秩序”“减损权益或增加义务的方式”三项要素，故可成为特殊的行政处罚种类，由政府部门依照行政处罚程序对相对人课以即可。据此，从学理上分析，将生态修复设置为环境行政处罚的具体种类之一并无障碍。然而，从《行政处罚法》（2021年修订）第九条，以及《生态环境行政处罚办法》第八条、《自然资源行政处罚办法》（2024年修订）第四条规定看，我国法律层面尚未明确将生态修复归为环境（资源）行政处罚的具体种类之一。法律规范层面的阙如，难免会导致我国环境行政处罚实践生态恢复功能不彰。而因应上述困局的首选之策，无疑是修改《行政处罚法》（2021年修订）第九条及《生态环境行政处罚办法》第八条等规定，明确将生态修复补充为环境行政处罚的法定类型之一。但《行政处罚法》于2021年才经修订、《生态环境行政处罚办法》于2023年才予施行，故短期内对上述法律规范进行修订的可能性不大。在此背景下，解决这一问题的权宜之计，乃是对我国既有法律规范进行扩张解释，即将生态修复解读为《行政处罚法》（2021年修订）第九条、《生态环境行政处罚办法》第八条中提及的“法律、行政法规规定的其他行政处罚种类”。循此为进，即可将生态修复纳入我国环境行政处罚的法定种类，赋予环境行政处罚制度生态恢复功能。需要强调的是，长久之计仍是修订《行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》，增设专门条款对此问题予以回应和解决。

其二，将公共性的生态环境损害后果作为我国环境行政处罚（尤其是环境行政罚款）制度启用和施行的重要考量因素。在理论上，运用行政处罚制度来实现对环境危害行为人的法律威慑并无疑义，但同时要实现其生态恢复功能则需将该项制度与公共性的生态环境损害后果（本质上是环境公益之损害后果）予以结合，通过行为罚或金钱罚等方式填补与救济生态环境损害。以我国环境执法实践中最为常见、最为普遍的行政罚款制度为例，从本质上看，若要实现环境行政罚款制度的生态恢复功能，则须将行政罚款数额与公共性的生态环境损害数额相对应，进而由环境危害行为人支付相应数额的金钱以填补和救济生态环境损害。对此，需在立法上明确将公共性的生态环境损害后果作为计算环境行政罚款数额的基本依据，这是发挥行政罚款制度生态恢复功能的前提。我国虽已在部分法律规范中明确将“违法行为造成的直接损失”作为行政罚款数额的确定依据，但有关实证研究却表明，我国环境执法实践中所计算的行政罚款数额往往难以全面涵盖所有的生态环境损害类型，无法充分发挥环境行政罚款制度的生态恢复功效。因此，未来我国有关立法亟须将环境个案中的生态环境损害后果作为计算环境行政处罚数额的基本依据，并明晰其损失计算及罚款征缴标准，从而补强并发挥环境行政处罚制度的生态恢复功能。

其三，明确规定环境行政罚款可直接用于受损生态环境的修复。在我国现行法律框架下，环境违法行为通常都有与之相对应的罚款责任。但从我国既有实践看，环境行政罚款更多聚焦对环境危害行为人的惩戒及制裁，在一定程度上忽视了其生态恢复功能的有效发挥。在明确将公共性的生态环境损害作为计算环境行政罚款数额依据的前提下，政府部门收缴的罚款通常不宜直接上缴国库，而应将其作为政府非税收入统一纳入相应的环境保护基金，由有关政府部门（一般是生态环境部门）或人民法院申请专款用于当地受损生态环境的修复与救济。未来，我国可考虑采用“环境行政罚款数额=生态环境损害数额×调节系数”的综合计算公式。其中，调节系数可依据实践需要设置为1~3倍，具体可根据违法行为人的主观过错程度、违法次数、改正态度、修复效果等因素进行浮动。对于主动修复、积极履行损害赔偿义务的行为人，可适用较低系数；对于恶意违法、拒不履行修复义务的行为人，可适用较高系数。应当强调的是，环境行政罚款数额不得超过法定最高限额，同时须遵循比例原则的基本要求。从域外实践看，环境保护基金制度已在生态环境损害救济场域得以广泛适用并取得了较好成效。由此可见，将环境行政罚款纳入专项基金进行管理和使用，有助于环境公益维护工作的有序开展以及行政罚款生态恢复功能的充分发挥。需要指出的是，从整体主义视角看，环境行政处罚仅是我国生态环境损害公法救济机制的一种。因此，在对该项制度生态恢复功能进行补强的同时，仍应妥善处理好其与行政执法机制及民事索赔机制之间的适用关系，进而确保我国生态环境损害多元救济机制发挥合力，而非干扰排挤。

结语

行政处罚作为环境规制的重要手段，理应具备生态恢复功能，并在我国生态环境损害救济场域发挥其应有功效。上述功效的发挥并非以修复责任替代惩戒属性，而是推动环境行政处罚制度从“行为惩戒”向“后果补救”的功能拓展，实现法律惩戒、风险预防、生态恢复三重功能的有效协动。应当看到，《生态环境法典》的阐释适用已然成为当前我国环境法治建设中的热点议题，故学术界相关研究也应从单纯的立法论转向解释论。在法典化背景下，理应借此契机明确环境行政处罚制度的生态恢复功能，并构建以生态恢复理念为核心的法律责任体系。唯有将生态恢复功能内化为环境行政处罚的制度基因，方能实现从“一罚了之”到“恢复生态”的质变与转型，进而为我国环境治理体系和治理能力现代化提供坚实的法治保障与制度支撑。