徐泽凌:高标准农田不能变成“高标准负担”

根据中央广播电视总台中国之声报道，甘肃临泽县（全国最大的玉米制种基地之一）平川镇4个村庄的制种农户，被以“高标准农田建设”为名从制种款中强制扣款，每年每亩200元，连扣15年。一户种7亩地的农民每年被扣走1400元。然而甘肃省农业农村厅实地核查后定性：实际项目并非中央和省级财政补助的高标准农田，而是县里自主决策、通过银行贷款实施的商业项目，属于“假借高标准农田项目名义，强行向农户摊派费用”。耕地是粮食生产的“命根子”，加强耕地保护和高标准农田建设，是维护国家粮食安全的基础前提。这一事件尖锐地折射出惠农政策在基层执行中被异化为农民债务的困境，但其原因，也与地方财政压力下的责任转嫁惯性、配套资金制度缺口以及基层监督的“灯下黑”息息相关。

一、惠农工程必须守住不增负底线

高标准农田建设政策底线明确——不得增加农民负担。实践中衍生出三种风险类型：中央财政全额保障项目，存在套取资金、质量不达标等问题；地方配套缺口转嫁型，通过“一事一议”将缺口转嫁给农民；地方冒用政策标识型，将不合补助条件的项目冠以“高标准农田”名义，利用农民对中央政策的信任掩盖违规收费。临泽县即属此类：4个村2万余亩耕地，农户每年每亩被扣200元、连扣15年，累计承担6000余万元。

（一）公共投入应以保障农民受益为导向

高标准农田建设是保障国家粮食安全的基础性工程。2026年中央一号文件明确提出“分区分类高质量推进高标准农田建设，完善立项、建设、验收和管护机制，强化资金监管”。高标准农田建设作为以政府为主导的农田整治工程，被视为是夯实国家粮食安全根基、加快推进农业强国建设的重要举措，其核心目标是建设与现代化农业生产方式和经营方式相适应的基本农田。中央财政持续加大投入力度——仅福建省2026年就下达补助资金17.91亿元用于推进高标准农田建设，亩均财政补助标准稳定在3000元。政策底线清晰明确：高标准农田建设是惠农工程，不得增加农民负担。全国多个省份在具体实施中也明确遵循这一原则，如柳林县在高标准农田灌溉电费补贴办法中明确“不增加农民负担”，泰来县规定管护经费“不得加重农民负担”。然而甘肃临泽县事件表明，政策善意在基层执行中可能被严重异化。甘肃省农业农村厅实地核查后定性：临泽县实际扣款项目并非中央和省级财政扶持的高标准农田建设项目，而是县里自主决策、通过银行贷款实施的商业项目，属于“假借高标准农田项目名义，强行向农户摊派费用”。这一事件折射出中央政策定位与基层执行之间的巨大温差——中央政策要求“不得增加农民负担”，地方却以“高标准农田”为名将商业贷款还款责任转嫁给农民。

（二）政策执行走样削弱惠农实效

根据高标准农田建设资金性质与实施主体的不同，政策执行中衍生出三种风险类型。其一，中央财政全额保障项目的执行走样，工程质量缩水、建后管护“断档”已成为专项整治的靶心。其二，地方配套缺口转嫁型。一些地方通过“村民议事”“一事一议”将配套缺口转嫁给村级组织，如四川某地高标准农田项目涉及的入户路由财政全额保障，却在政策执行中被混同于其他需筹资项目。其三，地方冒用政策标识型。甘肃临泽县将不符合中央和省级财政补助条件的自主贷款项目冠以“高标准农田”名义，利用农民对中央政策的信任掩盖违规收费。三类风险表明，即便政策设计完善，基层执行的异化仍可能使惠农善意落空。

中央财政全额保障项目是高标准农田建设中资金最充裕、政策最明确的一类，理论上应是最规范的执行类型，但在实际操作中却暴露出严重的执行偏差。套取资金的手段五花八门：有的将已申报过的项目费用重复申报套取补助，有的虚报土地整理面积骗取项目资金，有的在未实际发放物资的情况下提前编制虚假发放花名册协助公司套取资金。这些行为说明项目资金申报和审核环节存在监管真空，让不法分子有机可乘。与此同时，工程质量不达标、沦为“样子工程”的问题同样触目惊心：有的地方投入近亿元的高标准农田改造项目，建成后提灌站、大口井等水利设施大量瘫痪，村民反映部分设施“从未用过”；有的产粮大县投入巨额资金建设高标准农田，排查出工程质量、建后管护等问题数百个，其中建成的提灌站“能用的不足一半”。各地巡察和审计也密集发现部分项目存在偷工减料、虚增工程量等质量隐患，工程项目建后管护责任落实不到位。中央财政全额保障项目本应是惠农工程的质量标杆，现实中却成了套取资金、偷工减料的“重灾区”。这暴露出的不仅是少数干部的个人贪腐，更是从招投标、施工、验收到管护全链条的监管失灵。层层转包、借用资质、抓阄确定建设位置等乱象屡禁不止，说明招投标环节形同虚设；验收走过场、后续管护缺位，又使得建成的设施迅速报废。当制度篱笆处处松动，再充裕的财政投入也难以转化为真正的惠农实效。

二、决策失范与责任转嫁加重农民负担

临泽县事件暴露的核心问题在于，惠农政策的制度善意是如何在基层执行中转化为农民的实际债务，集中表现为四种形式——直接以“还本付息”为名强制扣款、借“村民议事”包装配套缺口、将偿债责任捆绑土地流转合同、以“管护费”为名形成持续性收费。深层成因在于三重结构性矛盾：政策标识滥用——利用“高标准农田”的国家信用为商业项目背书；决策程序空转——农民作为最终成本承担者却被排除在决策之外；责任转嫁惯性——权力在决策时独断、风险在失败后下沉。三者相互叠加，加之同级监督在“决策者即执行者”的权力格局下难以有效介入，共同导致政策善意在“最后一公里”异化，而这一治理病灶并非临泽独有。

（一）违规摊派让农民被动承担建设成本

高标准农田建设本是惠农工程，中央政策明确要求不得增加农民负担。然而临泽县事件表明，基层执行中出现了两种将建设成本向农民转嫁的隐蔽路径，二者均披着看似“合法”的外衣。以“村民议事”之名行强制摊派之实。以“谁受益谁出资”之名行责任转嫁之实。

以村民议事之名行强制摊派之实。临泽县平川镇三一村、三二村、平川村、芦湾村4个村庄实施平田整地前，村镇两级向农户明确承诺“这是国家投资项目，不需要农民出一分钱”。土地平整之后承诺变了——2022年起在发放制种款时直接扣款，第一年每亩100元，2023年起涨至每年每亩200元，要连扣15年，亩均累计3000元。扣款名目年年翻新：从“高标准农田项目建设扣款”到“高标准农田扣款”再到“高标准农田还本付息”。4个村2万余亩地，15年下来农户总计承担6000余万元建设成本。面对记者追问“扣这个钱，村里有开过大会吗”，村民的回答是：“没有！开的什么会嘛，开会老百姓就不愿意。”有关方面虽向记者出示了部分土地流转合同和村民代表会议记录，但记者注意到，这些记录只字不提“贷款”和“15年扣款”，农民全程被蒙在鼓里。贷款合同签于2021年9月，土地流转合同签于11月——在确知农民是否同意流转之前，贷款早已落地。所谓“村民议事”，徒具形式之壳，毫无民主之实。

以谁受益谁出资之名行责任转嫁之实。临泽县方面回应称，向农户收费主要用于偿还银行贷款，当前局面缘于当年集体流转耕地计划夭折。原计划是将农民土地流转给国有富民公司统一经营、用经营收益还贷，但农户最终不同意流转，原定模式破产。贷款已经花了，谁来还？临泽县农业农村局副局长宋自雄搬出了“谁受益谁出资”的逻辑。问题在于：玉米制种基地建设是保障粮食安全的基础设施，受益主体究竟是农民个体还是国家粮食安全全局？将公共工程的受益对象窄化为具体农户，正是为转嫁成本寻找法理依据。更有甚者，同一个县的新华镇宣威村，起初也被要求每亩交200元，村民集体拒绝后收费不了了之——说明农民不是不能拒绝，而是根本没有被给予拒绝的机会。

（二）权力约束不足助长成本转嫁

临泽县事件的成因环环相扣：地方政府将商业项目包装成“高标准农田”，借国家政策信用为违规收费开路；贷款合同先于土地流转合同签署，农民在项目落地后被排除在决策之外；项目失败后偿债责任以“谁受益、谁出资”之名下沉农民；而同级监督在“决策者即执行者”的格局下无法穿透信息迷雾，直至媒体曝光才得以定性。四重机制的叠加，导致政策善意在“最后一公里”被系统性地异化。

利用国家信用为地方决策背书。政策标识滥用的本质，是将地方自主决策的商业项目套上国家惠农工程的外壳，利用农民对中央政策的天然信任来掩盖违规收费。临泽县实际扣款项目并非中央和省级财政补助的高标准农田建设项目，而是县里自主决策、通过银行贷款实施的玉米制种基地提升项目，经甘肃省农业农村厅实地核查后被定性为“假借高标准农田项目名义，强行向农户摊派费用”。然而在扣款名目上，当地却年年翻新——从2022年的“高标准农田项目建设扣款”到2023年的“高标准农田扣款”，再到2024年、2025年的“高标准农田还本付息”。农民看到“高标准农田”四个字，天然地认为这是国家工程、免费工程——动工前村镇两级也确实向农户承诺“这是国家投资项目，不需要农民出一分钱”——却不知自己已沦为银行贷款的还款人。这种“贴牌”操作，本质上是将“公共投入”偷换成“私人受益”，把“政府决策失误”偷换成“农民自愿承担”。其后果远不止一县一地的农户利益受损——当农民发现打着“高标准农田”旗号的项目最终要自己买单时，透支的是整个国家惠农政策的信誉基础。中央政策的公信力，就这样被地方用一纸“贴牌”透支殆尽。

农民被排除在决策之外。在决策程序将农民从利益相关的决策主体降格为被动接受的成本承担者。临泽县事件中，贷款合同于2021年9月签署，而土地流转合同直到11月才与农户签订——钱先到账、后签合同，在确知农民是否同意流转之前，贷款已经落地。更耐人寻味的是，村民代表会议记录对“贷款”和“15年扣款”只字不提，农民全程被蒙在鼓里。有村民直言：“开会老百姓就不愿意。”一句“不愿意”，道出了决策链条中农民缺席的全部真相。一个项目要不要上、钱怎么筹、收益怎么分配，这些本应在事前充分商议的问题，全在事后成了“既成事实”。当计划中的土地流转模式因农户不同意而夭折，当地农业农村局给出的解释是“老百姓不同意流转，那就只能老百姓承担一部分”——逻辑荒谬却直白：决策时不征求农民意见，出了问题却要农民承担后果。相比之下，同一个县的新华镇宣威村起初也被要求每亩交200元，村民集体拒绝后收费不了了之。两相对照更说明问题：农民不是不能拒绝，而是从未被给予拒绝的机会。“决策时没有你、担责时全是你”——这就是决策程序空转的残酷现实。

三、以程序约束和财力保障阻断负担转嫁

遏制高标准农田建设中的乱象，须从制度层面系统施策。建立立项听证制度，确保农民在项目启动前享有知情权和参与权。建立涉农贷款还款来源公示制度，严禁以惠农政策名义掩盖商业贷款的偿债责任。严格执行纪律红线并建立专项追责机制，对违规摊派行为严肃问责。高标准农田建设的政策体系由“以项目推进为主”逐步转向“以规则体系为支撑”，管理方式也由经验驱动加快迈向标准化、精细化与闭环化。完善基层监督的信息对称机制，打破“地方政府自查、上级政府抽查”的传统闭环，畅通农民直接反映问题的渠道。改革财政支农配套资金机制，从源头上消除转嫁负担的动力，使“惠农不伤农”的政策承诺真正落地。

（一）实行立项听证保障农民事前参与

临泽县事件的根源之一，在于农民在项目决策链条中的全面缺席。让农民既当“受益人”又当“局外人”，是摊派得以顺利实施的前提条件。建立项目“立项听证”制度，就是要从源头上堵住这个漏洞——凡涉及高标准农田建设的项目申报、资金筹措、实施方式等核心事项，必须在项目启动前召开村民大会或村民代表大会，向全体农户公开项目性质（是中央财政项目还是地方自主项目）、资金来源（财政资金还是银行贷款）、建设成本（是否需要农民承担）等信息，经三分之二以上农户同意后方可实施。项目的立项文件、贷款合同、还款计划等关键材料必须留档备查并向村民公开，杜绝“事后告知”式的程序空转。以临泽县为例，如果当年在项目启动前，县政府就将“7亿元贷款”“15年扣款计划”摆在村民面前，恐怕没有哪个村庄会点头同意。对于未经村民大会同意即行开工、事后强制收费的，应认定为程序违法，所收费用一律退还。立项听证制度的核心价值，在于将农民从被动的“事后买单者”转变为主动的“事前决策者”，打破“决策时没有你、担责时全是你”的权力闭环。

（二）完善配套机制防止资金缺口转嫁

临泽县事件的根本症结在于财政支农项目的配套资金机制存在制度缺陷。涉农项目的配套要求是“钓鱼式”的——上级财政拨款设定了先决条件：想要项目，地方必须拿出配套资金。一些财力薄弱的地方没有配套能力，但为了争取项目资源，只能以举债方式“假装具备配套能力”，最终把债务转嫁给农民。临泽县的问题正是在这种制度框架下被催生出来的——县里无法提供足额配套，于是借助银行贷款填补资金缺口，项目竣工后却让农民来偿还贷款利息。中央财政投入强度显著提升，地方政府、金融机构与经营主体的参与程度不断提高，逐步形成“财政资金稳定兜底、多元资金协同发力”的投入格局，为建设任务按期落地和工程质量管控提供了更稳固的财力支撑。同时建立配套资金刚性约束机制，对违规转嫁配套任务的行为设定明确的问责条款。当财政投入实现“全额保障、不留缺口”，地方就失去了向农民摊派的借口，农民也就无需再为地方财政的力不从心买单。

临泽县事件绝非孤例，它暴露的是政策善意在基层执行中被系统性异化的深层病灶。当“高标准农田”的惠农招牌沦为转嫁负担的幌子，伤害的不仅是一县一地的农户利益，更是整个社会对国家惠农政策的信任根基。遏制乱象，需要的不只是事后追责，更需从立项听证、融资公示到配套机制的全链条制度重构。守住“不增加农民负担”的底线，让农田建设真正回归惠农本色——这既是政策设计的初衷，也是乡村振兴不可退让的原则。

作者系湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生