2025城市服务市场运行情况分析

城市服务

城市管理的主要职责包含市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面工作。

从目前各省市政府发布的城市综合服务项目来看，城市服务的主要服务内容包括市政园林、城乡环卫、市政设施管护、环境治理、老旧小区改造、后勤服务等。随着城镇化的快速推进，城市管理需求不断扩大，以往单纯依靠政府管辖已不满足当下城市治理需求，当政府实现职能转变，大量项目的市场化进一步推动了环卫服务内容的泛化，最终为城市服务商为行业创造增量空间。按照目前政策推进的趋势来看，城市服务可以看作是由环卫服务不断扩大其业务边界所形成的新业态。

1）城市服务：传统环卫的探索与进化

上个世纪80年代中期开始，北京、上海等地率先进行了一些环卫市场化的探索。

2002年，建设部印发《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开放市政公用行业市场；2006年，《关于印发中国城乡环境卫生体系建设的通知》和《中国城乡环境体系建设》白皮书等文件出台，明确提出要加快环境卫生市场化运作步伐。
从2012年起，随着十八届三中全会的召开，以及《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）、《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）等政策的发布与实施，公共服务市场化逐步深入，全国各地开始实施“管干分离”，同时随着“城市管理市场化”概念被明确，环卫服务内容被进一步拓宽，传统的环卫边界逐步被打破。环卫市场在传统环卫服务的基础上进行了更多的探索与更大的拓展，从小范围试点到大面积推广、从小区域分散到大区域统筹：

横向上，一些地方在传统环卫服务的基础上，纳入了更多城市服务的内容，比如园林绿化、地下管网、市政道路维护、交通设施管理、公园管理、水体维护、政府物业服务到城市停车等公共空间整体市场化管理服务。纵向上，在垃圾收集、运输之外，将垃圾分类，以及焚烧厂、填埋场以及湿垃圾处置厂在内的末端处理设施也纳入环卫企业的服务合同之中。同时在地域上，一些地方突破了传统环卫较多地域分割的状况，将更大面积的城市区域统一打包给一些有实力的市场化企业集中运营。环卫+、大环卫、环卫一体化、大市政管养等热点概念，成为这种新型发展模式的不同注脚，城市管家服务在此基础上逐步成型。其中，2017年的广东东莞和山东荣成案例，成为国内环卫市场从传统环卫服务向城市管家服务转型初期的探索与发展的典型样本。

2017年6月，东莞“松山湖城市综合管理服务项目”招标，该项目采取了“城市综合管理模式”，将绿化养护、保安服务、环卫保洁以及市政设施维护四大类30多个小项打包在一起进行社会服务采购。

2017年8月，山东荣成市探索环卫+模式，将全市涉及环境卫生方面的工作全部纳入环卫部门统一管理，在传统环卫清扫、垃圾清运基础上，增加了扬尘污染治理+渣土车辆管理+商品混凝土预拌站+公交候车厅+城际铁路站物业+数字化城管+除雪防汛；农村环境卫生管理+镇街驻地+干线公路+河道沿线+铁路沿线+公交站牌等诸多城市服务内容。

在此期间，很多城市先后推出了众多的此类项目，一些领先企业也提出了自己的“市政管养、绿化养护、环卫保洁”三位一体服务体系，构建起市政、环卫、绿化、河道、管网“五位一体”的管养一体化综合平台。环卫服务由传统环卫环卫一体化服务向园林绿化、道路管养、厕所看护、水域管理、停车管理等城市公共服务内容横向一体化发展，环卫作业边界的拓宽，产业链的延展以及业态升级，符合政府的管理预期和行业的发展要求。市场化不仅加快了环卫行业发展的步伐，也让环卫从传统业务快速向内容更广泛、质量要求更高的城市服务进化。

2）深穗引领：“城市管家”风靡全国

2018年5月，横琴新区管委会联合万科物业利用创新社会治理模式，打造了全国首个“物业城市”，通过大数据平台赋能城市智慧运营，搭建整体布局与立体服务。

2019年初，借鉴“物业城市”模式，深圳福田区华富街道两个小区率先启动“物管城市”模式试点建设，将环卫、绿化管养、勤务管理、数字化城管业务等所有城市管理业务委托给深圳市万厦居业有限公司统一管理、运营。最后，华富街道的实践效果获得政府的认可。2020年1月，深圳市全面推进城市管家模式，要求“全市各区分别选出2个街道”，领全国之先，“城市管家”的概念也在全国及行业得以广泛传播。

综合起来，“城市管家”是指统筹整合环境卫生、绿化管养、市容管控、数字化城管等城市管理服务，委托专业的物管企业开展市政一体化运营，以构建“管理+服务+运营”的城市治理新模式。

2021年底，广州市印发《关于开展镇街全域服务治理试点工作方案》，根据实际情况，将部分政府行政管理和行政执法以外的服务性、事务性工作委托给第三方服务企业实施，让企业承担城市管理“大管家”的角色。通过盘活闲置公共资源和导入产业等方式，在政府不增加财政负担的前提下，让企业自我“造血”提高营收，向市民提供高质量公共服务的同时也为基层政府减负，实现降本增效的目的。

2022年4月1日，广州召开镇街全域服务治理试点工作动员会议，全面启动全域服务治理试点工作，选取了全市18个镇街（片区）作为第一批试点单位开展全域服务治理。截至目前，全市各区试点镇街“城市大管家”项目已陆续入市。6月6日，广州专门成立了城市服务运营协会，以进一步推动全区域、全周期、全要素的全域服务治理落地。

2.1发展现状

由于城市管家项目有极强的地域性，在这里以城市大管家最为火爆（开标数最多）的城市——深圳市为例。

截至2023年末，未完成"城市大管家"模式转换尚余30个街道，分布于宝安区、光明区、罗湖区、南山区、坪山区、盐田区、大鹏新区等7个行政区，其中：宝安区10个、光明区5个、罗湖区和盐田区各4个、坪山区和大鹏新区各3个、南山区1个。

截至2025年末，深圳市74个街道中已有至少60个街道推行了"物管城市""城市管家"或"环卫一体化"等项目，未完成"城市大管家"模式转换的街道约为14个，转换率达到81%左右。未完成转换的街道主要分布于宝安区、光明区、罗湖区3个行政区，其中：宝安区约5个、光明区约4个、罗湖区约3个、福田区约1个、大鹏新区约1个。

2.2竞争格局

深圳市已完成“城市大管家”转换的街道中，分属北控城市服务（中标南山街道环卫（物管城市）服务项目等，涵盖龙岗区、龙华区、坪山区、南山区等4区9街道如坂田街道等）、盈峰环境（中标龙岗区布吉街道城市管家服务项目、龙华民治城市管家项目等）、华润万象生活（在深圳有3个“城市大管家”项目街道）、金地物业（中标南头街道环卫（物管城市）服务项目）、天健城服（中标龙岗区坂田街道城市管家项目、光明区玉塘街道城管业务一体化项目、莲花街道城市管家服务项目等）、招商积余（在深圳有2个“城市大管家”项目街道）、龙城城市服务（中标龙岗区横岗街道城市管家项目）、深能环保（中标西丽街道环卫（物管城市）项目等，在深圳有2个“城市大管家”项目街道）、中电物业（在深圳有1个“城市大管家”项目街道）、吉祥服务（在深圳有1个“城市大管家”项目街道）、龙华环境（在深圳有1个“城市大管家”项目街道）、启迪环境（在深圳有1个“城市大管家”项目街道）、玉禾田（中标宝安区西乡街道环卫一体化（城市管家）服务项目等，在深圳有1个“城市大管家”项目街道）、保利物业（在深圳有0.5个“城市大管家”项目街道）、洁亚环保（中标光明区光明街道城管业务一体化服务项目）、深圳玉意环保产业有限公司（中标宝安区石岩街道环卫一体化（城市管家）服务项目）、润加物业服务（深圳）有限公司（中标粤海街道环卫（物管城市）服务项目）、招商局物业管理有限公司（中标招商街道环卫（物管城市）服务项目）、中建五局（中标龙岗区平湖街道城市管家项目）。

行业趋势

从传统保洁升级到城市服务，企业服务作业的内容增多，整个服务市场的体量也上升到了一个新的高度。无论从政府面还是企业面，当前，城市管家业务无疑正备受关注，也被认为代表了行业发展的未来趋势。在多方参与的背景下，竞争或将更加激烈，而当前存在的一些问题也需关注和解决。

近几年，在传统环卫之外，各地政府分别以环卫+、大环卫、环卫一体化、大市政管养等不同概念扩大环卫范畴，进行实质的城市管家服务，虽然城市管家的初心是为了满足城市管理包括环卫服务日益提升的专业化、精细化要求，但整体上仍缺乏长远、统一的行业规划，什么城市问题都往传统环卫业务上增加，什么城市服务都想着一起打包，既要做好环卫一体化、园林绿化，也要做好道路养护、停车管理……更多的业务内容和更大的业务范围，势必也会加大对管理服务的专业化和精细化的挑战。如果服务企业的能力跟不上，最终可能适得其反，使得作业质量难以有更好地保障。有的公司，也可能会为了节省成本，将诸多任务加之于基层员工一身，加大一线职工的从业负担。

同时，相比传统的环卫服务，城市管家项目对政府统一管理、统一考核的要求也会更高，在当前条块分割管理的现状下，如何协调、平衡不同部门及区域之间的力量和利益，也将是一个重要的挑战。

在城市管家业务综合的趋势下，市场向头部企业集中的趋势自然会得以加强，这对于整体市场的成熟和发展有促进作用，却也让更多的中小企业面临更残酷的生存环境。

为了快速占据更大的市场化，借助智慧科技提高管理效率和控制成本成为物业公司拓展业务、扩张规模的主要手段，通过人工智能、大数据、5G及物联网等高科技实现效率高的管理，提高环卫企业运营效率，降低管理成本。智慧环保势必成为越来越多环卫企业重点布局的领域未来，智慧管理将成为城市管家的核心竞争要素之一，智慧环卫系统将更多地被应用于城市综合服务体系之中，机械化、无人化也将成为市场的重要发展方向。传统人力密集型的行业状况必将被重构，很多老一辈的环卫工人或将被迫下岗。如何将科技发展变为提升管理服务效率和质量的工具，如何实现其与保障就业之间更科学合理的平衡，也是留给企业和政府的重要课题。

文章来源：环卫在线网、开华环卫研究院