发展不是违法的挡箭牌，孙玉良：招商引资必须守住法治底线——在第64届“法律小食堂”上的讲话

各位老师，各位专家，大家下午好。很高兴参加第64届“法律小食堂”，今天我演讲的主题是《发展不是违法的挡箭牌——招商引资必须守住法治底线》。近年来，一些地方在招商引资过程中，屡屡出现突破法律边界的操作：有的单方面撕毁已签署的合作协议，有的无正当理由强行接管落地企业，有的变相违规减免土地出让金，有的超出法定权限随意承诺税收返还。面对各界的质疑，涉事方往往搬出同一句说辞：“这都是为了地方经济发展”。

仿佛只要目的贴上“发展”的标签，手段就可以不受法律约束；只要打着“招商引资”的旗号，违法行为就天然具备了正当性。这种“一切为经济发展开道”的逻辑是正确的吗？我认为：即便是招商引资，也要在遵守法律的轨道上运行。招商引资，需要打造的是公平、公正、公开的营商环境，而不是违法“破例”。破法律的例，找什么理由都是不对的，都是构建法治社会所不允许的。

下面我简要分析一下招商引资领域几个常见的违法形态：

第一，违规税收返还和隐性财政补贴。一些地方为了吸引项目落地，直接在招商协议中约定将企业缴纳的税收按不同比例予以返还，或是通过“产业扶持资金”“企业经营奖补”等名义，变相实施税款减免。这种行为是对的吗？答案是否定的。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第三条，税收的减、免、退、补必须依照法律或国务院行政法规执行，任何机关、单位和个人不得擅自作出决定。地方政府通过协议约定“先征后返”或变相减免，实质上是在行使法律未授予的权限，属于违法行为。2024年8月施行的《公平竞争审查条例》第十条明确禁止给予特定经营者税收优惠，或选择性、差异化的财政奖励或补贴。以“产业扶持资金”等名义变相返还，若实质与税收挂钩，同样属于被禁止的范畴。在最高人民法院审理的案件中，政府承诺按个人所得税一定比例给予奖励，被认定实质是变相减免税款，违反税收法定原则，属于无效行为。协议约定“先征后返”税收奖励，也会被法院认定违反强制性规定而无效。

第二，土地出让环节的“先征后返”和“以土地换项目”是对的吗？也不对。这两种行为直接违反了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，该通知明确禁止以“招商引资”等名义，通过“以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入”。

第三，地方政府使用行政优益权单方解约是对的吗？答案是：并非当然合法，也非当然违法，关键取决于是否满足法定条件与程序。简单来说，行政优益权是一种“程序权”而非“实体权”。政府可以单方作出解约决定，但该决定是否合法有效，最终需经法院或复议机关的合法性审查。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条，行政机关行使优益权的核心前提是“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”。

这要求政府不能以“公共利益”为名随意反悔，必须存在真实的公共利益风险。个别地方政府以“投资强度不足”“税收贡献未达约定”等理由，直接单方解除合法生效的招商引资协议，把行政优益权当成随意调整协议的“万能钥匙”，动辄以“政策调整”“规划变更”为借口撕毁合同，完全无视企业的合理信赖利益，这就禁不起推敲。即便解约合法，政府也必须对企业因此遭受的损失依法予以补偿，这是法定义务，不能以“合法解约”为由免除。

这些违法行为之所以屡禁不止，根源在于一种根深蒂固的认知偏差：把经济发展和法治建设对立起来，认为严格依法办事会“束缚手脚”“拖慢项目落地效率”。一个错误的认知是：只要能拉来大项目、拉动就业、增加短期税收，程序上的瑕疵、法律上的越界，似乎都可以“先上车后补票”，事后再想办法“抹平”。违规搞补贴竞赛，表面看是为了地方经济发展，本质上是扭曲的政绩观在作祟。违法违规的招商引资协议，一旦打起官司，最后的结果往往是“双输”。

对地方政府而言，违法招商最终会导致协议被认定无效、需要向企业赔偿巨额经济损失，政府公信力直接受损；对落地企业而言，前期投入的大量资金、资源可能血本无归，耗时数年维权却迟迟没有结果的案例早已屡见不鲜；对全国统一大市场而言，各地五花八门的违规优惠政策，直接破坏了公平竞争的市场规则，形成了地方保护的隐性壁垒。更深远的影响在于：当企业家来到一个地方投资，最先担忧的不是市场风险，而是自己会不会从“座上宾”一夜之间变成“被清理的对象”，地方的长期发展活力，从根本上就失去了支撑。

法治和发展从来不是对立的，恰恰相反，法治是最好的营商环境。真正高质量的招商引资，不应该靠突破法律底线，而应该靠稳定、公平、透明、可预期的法治化制度环境。招商引资的工作重点，应更多放到优化营商环境、培育产业生态、提供高水平政务服务上来。更关键的转变，应来自政绩考核指挥棒的调整，不能把GDP作为唯一的核心指标，产业链协同水平、科技创新贡献、生态效益、民生就业质量，这些都应该进入考核体系的核心位置。

评价招商引资的成效，要看项目能不能真正落地、企业能不能稳定经营、就业能不能持续增加、税收能不能长期稳定增长。经济发展的目标，不能凌驾于法律底线之上。招商引资不是法外之地，发展经济不能成为违法的挡箭牌。唯有让权力始终在法治轨道上运行，让政府作出的每一项承诺都能真正兑现，让市场主体的每一项合法权利都得到坚实保障，才能真正实现地方发展和企业经营的双向共赢。